Als zweites Staatsstrukturprinzip soll im Folgenden das Demokratieprinzip näher behandelt werden. Das Demokratieprinzip ist gemeinsam mit dem Rechtsstaatsprinzip sicher das klausurrelevanteste der Prinzipien und sollte von allen Studierenden sicher beherrscht werden. Dass Deutschland ein demokratischer Staat ist, wird unmittelbar in Art. 20 I GG festgelegt. In der Verfassung gibt es zusätzlich unterschiedliche Konkretisierungen, die das demokratische Prinzip näher ausgestalten. Besondere Relevanz haben dabei Art. 20 II, Art. 21 und Art. 38 I GG.

Davon ausgehend, beginnt dieses Lehrbuch mit den ersten prägnanten Konkretisierungen des Demokratieprinzips durch Art. 20 II GG:

• dem Prinzip der Volkssouveränität, wonach alle Staatsgewalt gem. Art. 20 II 1 GG vom Volk ausgeht und

• der Spezifizierung über Art. 20 II 2. Demnach wird die Staatsgewalt im Zuge von Wahlen von den demokratisch legitimierten Organen der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und der Rechtsprechung (Judikative) ausgeübt (repräsentative und mittelbare Demokratie). Die Anforderungen an den Wahlvorgang als solchen sind überwiegend in Art. 38 I 1 GG verankert.

• Gleichzeitig werden gem. Art. 20 II 2 GG Abstimmungen als direkt demokratisches Element ermöglicht. Dabei wird bei Wahlen über Personalentscheidungen, bei Abstimmungen hingegen über Sachfragen entschieden.

Nachdem demokratische Vertreter:innen im Sinne der im Grundgesetz festgesetzten Grundsätze gewählt wurden, steht die Volksvertretung im Spannungsverhältnis zwischen dem Mehrheitsprinzip (Art. 42 II GG) und parlamentarischem Minderheitenschutz. Um die Funktionsfähig des Bundestags zu gewährleisten, sind Mehrheitsentscheidungen im demokratischen Willensbildungsprozess notwendig. Gleichzeitig muss über den parlamentarischen Minderheitenschutz die Minderheit (Opposition) grundsätzlich die Möglichkeit haben, selbst die irgendwann die Mehrheit zu stellen. Nach der Wesentlichkeitstheorie beziehungsweise nach dem Parlamentsvorbehalt müssen alle „wesentlichen“ Entscheidungen im Parlament entschieden werden und können nicht an die Exekutive ausgelagert werden.

Innerhalb des demokratischen Willensbildungsprozesses stellen politische Parteien ein verfassungsrechtlich notwendiges Instrument dar. Das Grundgesetz erkannt ihnen den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution zu, allerdings stellen sie kein Verfassungsorgan dar. Sie bilden vielmehr Gruppen, die in die institutionalisierte Staatlichkeit hineinwirken. Rechtlicher Anknüpfungspunkt der politischen Parteien ist Art. 21 GG, der deutlich macht, dass die Demokratie des Grundgesetzes als Parteiendemokratie zu begreifen ist.

Um die Ausübung von Mandatsbefugnissen zu erleichtern, schließen sich die Abgeordneten zu Fraktionen zusammen. Zahlreiche Rechtspositionen in der GOBT knüpfen an den Fraktionsstatus an. Dabei leiten die Fraktionen ihre Rechtsstellung aus den Rechten der einzelnen Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) her, von den politischen Parteien sind sie rechtlich unabhängig.

Zum Schluss wendet sich das Kapitel dem sogenannten Recht auf Demokratie zu, welches vom BVerfG aus Art. 38 I 1 GG abgeleitet wird.

§ 5.1 Prinzip der Volkssouveränität

Das Prinzip der Volkssouveränität aus Art. 20 II 1 GG füllt das Staatsstrukturprinzip der Demokratie (Art. 20 I, II GG) mit Leben aus und legt fest, dass „alle Staatsgewalt vom Volk“ ausgeht. Demnach ist Anknüpfungspunkt aller staatlicher Gewalt immer das Volk, das mithin über sich selbst herrscht. Daraus kann allerdings nicht geschlussfolgert werden, dass die Verfassung sich vorliegend auf eine unmittelbare und direkte Demokratie festgelegt hat. Vielmehr muss von einer repräsentativen und mittelbaren Demokratie gesprochen werden: Art. 20 II 2 GG spezifiziert nämlich, dass die Volkssouveränität durch Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und der Rechtsprechung (Judikative) ausgeübt wird.

Durch Wahlen werden auf Bundesebene die Repräsentant:innen(Abgeordnete) im Bundestag ausgewählt, die dann die Sachentscheidungen stellvertretend für die Bürger:innen treffen. Unter Abstimmungen sind direkt-demokratische Elemente zu verstehen. Die Staatsgewalt vom Volk wird immer nur mittelbar, das heißt durch die Organe der Gesetzgebung (Legislative), der Verwaltung (Exekutive) und der Rechtsprechung (Judikative) ausgeübt.

Um der Volkssouveränität als Rechtsprinzip mehr Konturen zu verleihen, kann die demokratischen Legitimation der Organe anhand von Legitimationsketten betrachtet oder die zeitliche Dimension unter dem Stichwort der Periodizität der Wahl untersucht werden.

Demokratische Legitimation der Organe

Teil der Volkssouveränität ist, dass alle staatliche Gewalt auf den Volkswillen zurückzuführen ist. Somit muss bei jedem staatlichen Akt ein demokratischer Legitimationszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Gewalt bestehen: Nur, wenn in personeller und/oder sachlich- inhaltlicher Hinsicht die Legitimation auf das Volk zurückzuführen ist, kann von einem effektiven Einfluss des Volks auf die Staatsgewalt gesprochen werden (Legitimationsniveau). Die Entscheidung des Grundgesetzes hin zur repräsentativen Demokratie hat demnach nicht nur Auswirkungen für die Staatsform, sondern auch für die Regierungsform. Davon abzugrenzen ist die funktionelle (oder institutionelle) Legitimation.

Allgemeine Anforderungen

Personelle und sachlich- inhaltliche Legitimation

Laut BVerfG ist in „personeller Hinsicht eine hoheitliche Entscheidung legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt.“ Demnach müssen alle Organe und Vertretungen, die Staatsgewalt ausüben, personell legitimiert sein. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Personenauswahl immer unmittelbar auf das Volk durch Wahlen zurückgeführt werden muss – unmittelbar demokratisch legitimiert ist alleine das Parlament. Vielmehr müssen die Personen, die staatliche Handlungen ausführen, über die personelle Legitimationskette nachvollzogen werden können. Dabei ist ebenso notwendig, dass im organisationsrechtlichem und funktionsrechtlichem Sinne die jeweilige Funktion (Aufgabe) klar bestimmt ist.

Die sachlich-inhaltliche Legitimation liegt vor, wenn das Volk auf den Inhalt der Ausübung der Staatsgewalt hinreichenden Einfluss hat. Dabei kann auf zwei Elemente abgestellt werden: Zum einen wird über eine Gesetzesbindung eine sachlich- inhaltliche Legitimation vermittelt, da Gesetze durch das vom Volk direkt gewählte Parlament einen ausreichenden Einfluss gewährleisten. Zum anderen kann die sachlich- inhaltliche Legitimation über die Bindung an Aufträge und Weisungender Regierung vermittelt werden.

Legitimationsniveau

Insgesamt soll über die sachlich-inhaltliche und die personelle Legitimation sichergestellt werden, dass dem Volk genug Einfluss auf die Ausgestaltung der Staatsgewalt zugesprochen wird. Die Effektivität der demokratischen Legitimation in Bezug auf das staatliche Handeln wird oft als Legitimationsniveau bezeichnet.

Dabei stehen die personelle und sachlich- inhaltliche Legitimation derart „in einem wechselbezüglichen Verhältnis, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird.“ Es muss allerdings beachtet werden, dass das vollumfassende Legitimationsniveau umso höher sein muss, je intensiver Grundrechte berührt werden.

Insgesamt kann eine schwächere sachlich-inhaltliche Legitimation durchaus durch eine starke personelle Legitimation ausgeglichen werden (und umgekehrt). Ob sich ein Legitimationsstrang durch den anderen auch vollkommen ersetzen lassen kann, ist allerdings strittig. Allgemein wird eine vollständige Ersetzung jedoch abgelehnt. Eine personell legitimierte hoheitliche Entscheidung ohne jegliche sachliche Eingrenzung widerspricht dem grundlegenden Verständnis der zweigliedrigen Legitimation. Selbst wenn man diese Möglichkeit allerdings grundsätzlich für möglich hält, wird bei der Ausführung öffentlicher Aufgaben ein Großteil derart verfassungsrechtlich determiniert sein, dass die Anforderungen an das Legitimationsniveau grundsätzlich so hoch sind, dass es nicht über einen einzigen Strang erreicht werden könnte.

Funktionelle (oder institutionelle) Legitimation

Häufig wird die funktionelle (oder auch institutionelle) Legitimation im Zusammenhang mit der personellen und sachlichen Legitimation erwähnt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Frage nach der funktionellen Legitimation auf einer anderen Ebene gestellt wird: Es geht nicht unmittelbar darum, die Ausübung von Staatsgewalt auf das Volk zurückzuführen, sondern das Verhältnis der einzelnen Gewalten untereinander zu beschreiben. Als einziges direkt demokratisch legitimiertes Organ hebt sich das Parlament (Legislative) durchaus von der Exekutive und Judikative ab – trotzdem üben aber eben auch die Exekutive und Judikative Hoheitsrechte im umfassenden Maße aus. Dabei legt die Verfassung genau fest, welche Aufgaben der Exekutive und Judikative zugewiesen werden, um die fehlende direkte personelle Legitimation auszugleichen. Die funktionelle Legitimation beschreibt mithin die Gewaltenteilung und die damit einhergehende Funktionsteilung der Organe.

Privatisierung und Beleihung

Allgemeine Ausführungen

Ein besonderes Problem innerhalb der Frage nach der ununterbrochenen Legitimation kann unter dem Stichwort der Privatisierungzusammengefasst werden. Es ist mithin grundsätzlich möglich, dass öffentliche Aufgaben durch private Akteur:innen erfüllt werden. Jedoch kann dadurch sowohl die personelle, wie auch die sachlich-inhaltliche Legitimation gefährdet sein.

Der Begriff der öffentlichen Aufgabe ist in Art. 30 GG verankert: Eine öffentliche Aufgabe ist eine solche, deren Erfüllung – durch den Staat oder Private – im öffentlichen Interesse liegt. Dabei hat der Staat kein Monopol auf die Förderung des öffentlichen Gemeinwohls. Prinzipiell steht es dem Gesetzgeber frei, zu entscheiden, wie die staatliche Aufgabenwahrnehmung durchgeführt wird. So sei es „Sache des gesetzgeberischem Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt“. Damit wird grundsätzlich die Möglichkeit eröffnet, die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben an Private (juristische oder natürliche Personen) zu übertragen.

Allgemein kann die Privatisierung in drei unterschiedliche Formeneingeteilt werden: die materielle, die formelle und die funktionale Privatisierung.

Formen der Privatisierung:

Grenzen der Privatisierung

Unstrittig ist, dass es einen gewissen Bereich hoheitlicher Aufgabengibt, dem sich der Staat nicht durch Privatisierung entledigen darf. Das ergibt sich bereits aus dem Gewaltmonopol des Staates.

Hoheitliche Aufgaben

Die privatrechtliche Ausführung von öffentlichen Aufgaben muss von der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben abgegrenzt werden: Hoheitliche Aufgaben sind solche Tätigkeiten, die dem Staat kraft öffentlichem Recht zugeschrieben werden.

Auch hoheitliche Aufgaben können privatisiert werden, dafür ist allerdings eine Ermächtigungsgrundlage nötig.

Neben der Frage nach der Ermächtigungsgrundlage gibt das Grundgesetz an unterschiedlichen Stellen vor, wie die Aufgabenwahrnehmung organisiert sein kann:

• Gem. Art. 90 II 2 GG kann der Staat zur Betreibung der Autobahn auf eine formelle Privatisierung zurückgreifen, könnte sich aber keiner materiellen Privatisierung bedienen.
  

• Art. 143 b I GG legt fest, dass die Deutsche Bundespost formell privatisiert werden musste (Postbank).
  

Verfassungsrechtliche Zulässigkeit nach Art. 33 IV GG

Eine darüberhinausgehende Grenze der Privatisierung, die besonders examensrelevant ist, ist Art. 33 IV GG.

Art. 33 IV GG besagt, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Dadurch sollen die Bürger:innen, die durch die hoheitliche Aufgabenwahrnehmung in den eigenen Grundrechten beschränkt werden können (z.B. im Maßregelvollzug), geschützt werden. Es handelt sich mithin um einen Funktionsvorbehalt – hoheitliche Befugnisse sollen in der Regel durch Beamt:innen ausgeübt werden.

Periodizität der Wahl

Die oben erläuterte Legitimationskette muss dabei immer auf das Staatsvolk zurückzuführen sein. Das geschieht, indem durch regelmäßige Wahlen die Rückkopplung an die Bürger:innen sichergestellt wird. Dabei kann das Staatsvolk die Legitimation durch Wahlen immer nur für einen spezifischen Zeitraum („Herrschaft auf Zeit“) übertragen. Verfassungsrechtlich verankert ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine vierjährige Legislaturperiode, gem. Art. 39 I 1 GG. Parteiübergreifend wird eine Verlängerung der Legislaturperiode auf fünf Jahre gefordert. Grund sei u.a., dass die langwierige Koalitionsverhandlungen nach den Bundestagswahlen so viel Zeit beanspruche, dass die Funktionsfähigkeit des Parlaments gefährdet sei. Gleichzeitig ist durchaus fraglich, inwiefern eine Verlängerung der Legislaturperiode auf fünf Jahre verfassungsrechtlich möglich wäre.

Eine Verlängerung müsste inhaltlich Art. 79 III GG standhalten – da sie nur mit einer Änderung des Art. 39 I 1 GG umzusetzen wäre. Durch eine vierjährige Frequenz soll ein Ausgleich zwischen der Funktionsfähigkeit des Parlaments und der Legitimation durch das Volk geschaffen werden, wobei die periodische Wiederholung angemessen sein muss. Relevant ist dabei Art. 20 II 1 GG, da in einer repräsentativen Demokratie der Legitimationsakt der Wahl in ausreichend kurzen Abständen erfolgen muss. Ist dieser Abstand zu lange, geht der Legitimationszusammenhang zwischen Abgeordneten und Wähler:innen verloren.

Einigkeit besteht darin, dass die Verlängerung der laufendenLegislaturperiode nicht möglich ist. Das würde dem Grundsatz der „Herrschaft auf Zeit“ widersprechen und ist mit dem Demokratieprinzip gem. Art. 20 I, II GG unvereinbar. In der Klausur wäre eine solche Regelung bezüglich des amtierenden Bundestages somit als Verstoß gegen Art. 79 III GG materiell verfassungswidrig.

Ob eine Verlängerung zukünftiger Parlamente zulässig wäre, ist dagegen durchaus strittig. Zwar werden in 15 von 16 Bundesländern die Landesparlamente alle fünf Jahre gewählt, jedoch ist fraglich, inwiefern das auf die Bundesebene übertragen werden kann. 2008 bestätigte das Verfassungsgericht in Mecklenburg-Vorpommern die Verfassungsmäßigkeit auf Landesebene nach der Verlängerung der Legislaturperiode von vier auf fünf Jahren, es stellte aber gleichzeitig fest, dass zur Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit Quoren und plebiszitäre Elemente relevant sind. Die Verfassung des Landes gebe dem Volk genug Einwirkungsmöglichkeiten, wodurch im Spannungsfeld mit der Effektivität parlamentarischer Arbeit die Legislaturperiode von fünf Jahren jedenfalls durch die plebiszitäre Elemente von einigem Gewicht innerhalb der Verfassung einen vertretbaren Zeitraum darstellen. Es scheint daher durchaus fraglich, inwiefern eine Verlängerung auf Bundesebene, die deutlich weniger direktdemokratische Instrumente aufweist, verfassungskonform wäre. Mithin lässt sich auch argumentieren, dass durch eine Verlängerung die demokratische Legitimation des Bundestags nicht mehr gewährleistet und die Rückkopplung an das Volk nicht mehr gegeben wäre beziehungsweise weitere direktdemokratische Instrumente zum Ausgleich geschaffen werden müssen.

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Jeder Akt der staatlichen Gewalt muss demokratisch legitimiert sein. Nur, wenn in personeller und/oder sachlich- inhaltlicher Hinsicht die Legitimation auf das Volk zurückzuführen ist, kann von einem effektiven Einfluss des Volks auf die Staatsgewalt gesprochen werden (Legitimationsniveau).

• In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation liegt vor, wenn das Volk auf den Inhalt der Ausübung der Staatsgewalt hinreichenden Einfluss hat (durch Aufträge/ Weisungen).

• Eine schwächere sachlich-inhaltliche Legitimation kann durch eine starke personelle Legitimation ausgeglichen werden (und umgekehrt). Vollkommen ersetzen lässt sich ein Legitimationsstrang durch den anderen allerdings nicht (h.M.).

• Fragen der Beleihung/ Privatisierung werden häufig im Rahmen des Legitimationszusammenhangs besprochen. Eine relevante verfassungsrechtliche Grenze ist dabei Art. 33 IV GG.

• Die Legitimationskette, die auf das Staatsvolk zurückzuführen ist, muss regelmäßig durch Wahlen sichergestellt werden. Die Legitimation wird dabei immer nur für einen spezifischen Zeitraum übertragen („Herrschaft auf Zeit“). Daher kann die laufende Legislaturperiode niemals verlängert werden.

• Ob eine Verlängerung zukünftiger Parlamente zulässig wäre, ist dagegen durchaus strittig. Dabei lassen sich alle Ansichten vertreten, solange die Legislaturperiode nicht auf über sechs Jahre verlängert werden soll.

§ 5.2 Wahlen und Abstimmungen auf Bundesebene

Art. 20 II 2 GG stellt klar, dass die Staatsgewalt im Zuge von Wahlen von den demokratisch legitimierten Organen der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und der Rechtsprechung (Judikative) ausgeübt wird (repräsentative Demokratie).

Daneben stehen Abstimmungen als direktdemokratisches Element. Dabei wird bei Wahlen über Personalentscheidungen, bei Abstimmungen hingegen über Sachfragen entschieden.

§ 5.2.1 Wahlen

Wenn von „Wahlrecht“ die Rede ist, können damit verschiedene Dimensionen benannt sein: Einerseits ist das Wahlrecht eine subjektive Rechtsposition, also das Recht, zu wählen (aktives Wahlrecht) und gewählt zu werden (passives Wahlrecht). Diese subjektiv-rechtliche Verankerung findet unter dem Grundgesetz ihren Ausdruck in der Möglichkeit, das Wahlrecht aus Art. 38 I 1 GG im Wege der Verfassungsbeschwerde als grundrechtsgleiches Recht geltend zu machen (Art. 93 I Nr. 4a GG).

Daneben hat das Wahlrecht auch objektiv-rechtlichen Charakter. Aus dem Demokratieprinzip und dem Prinzip der Volkssouveränität (Art. 20 I, II GG) folgend konkretisiert Art. 38 I 1 GG für die Wahl des Bundestages die Anforderungen an einen ordnungsgemäßen Vorgang der Bestellung des Parlaments. Dabei bleiben auf verfassungsrechtlicher Ebene diverse Fragen offen, weshalb eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur näheren Ausgestaltung des Wahlrechts besteht (Art. 38 III GG). Die auf Grundlage dieser Norm erlassenen Gesetze bilden gemeinsam mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben das Wahlrecht im umfassenden Sinne. Die einfach-rechtlichen Normen etablieren ein bestimmtes Wahlsystem, welches wiederum an den verfassungsrechtlichen Vorgaben zu messen ist.

Die objektiv-rechtliche Seite des Wahlrechts in seiner konkreten Anwendung bei der Wahl des Bundestages ist ebenfalls in einem Rechtsschutzverfahren abgebildet, dem Wahlprüfungsverfahren, welches in erster Linie dem Bundestag selbst überantwortet ist (Art. 41 I GG). Im Anschluss an dessen Prüfung kann allerdings in einem besonderen Verfahren, der Wahlprüfungsbeschwerde (Art. 41 II GG), vor das BVerfG gezogen werden.

Beide Dimensionen finden ihren Schwerpunkt in den Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 38 I 1 GG, die für wahlrechtliche Fragen von höchster Bedeutung sind.

Zusammenhang von Wahlrecht, Demokratieprinzip und Volkssouveränität

Moderne (rechtsbezogene) Demokratiekonzepte stellen die Mitwirkung der Rechtsunterworfenen an der Setzung des sie betreffenden Rechts in den Mittelpunkt („Betroffenendemokratie“). Die Legitimation der Rechtsetzung ist der zentrale Anspruch solcher Konzepte. Auch das Grundgesetz verfolgt dieses Ziel, wenn es in Art. 20 I GG die demokratische Organisation der Bundesrepublik Deutschland postuliert.

Die Kernprozesse demokratischer Legitimation – vor allem die Wahl des Parlaments – sind gemäß Art. 20 II GG dem Volk zugeordnet, nach allgemeinem Verständnis der Gesamtheit der Staatsangehörigen („Bürgerdemokratie“), wobei diese Auslegung umstritten ist.

Geht es um die inneren Fragen des Wahlrechts, also seiner Ausgestaltung im Rahmen der durch Art. 20 II GG gezogenen Grenzen, spielt nur der Bezug auf das Volk eine Rolle. Der Art. 20 II GG erfordert also ein Wahlrecht, welches dem Volk einen möglichst wirksamen Zugriff auf die Besetzung der staatlichen Institutionen und ihr Wirken – vor allem Rechtssetzung und Rechtsanwendung – ermöglicht.

Da Art. 20 GG von der so genannten „Ewigkeitsklausel“ des Art. 79 III GG umfasst ist, kann die nähere Ausgestaltung des Wahlrechts durch Verfassungsrecht seinerseits verfassungswidrig sein („verfassungswidriges Verfassungsrecht“). Dies ist der Fall, wenn die Ausgestaltung des Wahlrechts den Kern der Volkssouveränität verletzt.

In den Fällen, wo die Ausgestaltung der Volkssouveränität durch weiteres Verfassungsrecht – vor allem Art. 38 GG – sich als mit Art. 20 II GG vereinbar darstellt, können Ausgestaltungen des Wahlrechts im einfachen Recht – das heißt vor allem im BWahlG – wiederum sowohl gegen Art. 38 GG als auch gegen Art. 20 II GG verstoßen. Dabei muss jeweils zwischen Anforderungen unterschieden werden, die unmittelbar aus Art. 20 II GG folgen, und solchen Anforderungen, die sich nur aus Art. 38 GG ergeben.

Internationale Bezüge

Wahlsystem

Zwischen den verschiedenen Wahlsystemtypen (I.) wurde sich in Deutschland für ein Verhältniswahlsystem mit Personenwahlelementen entschieden (II.).

Wahlsysteme

Wahlsysteme sind im Einzelnen so vielfältig wie zu wählende Gremien (selbst die deutschen Landtagswahlsysteme unterscheiden sich zum Teil erheblich), lassen sich aber – trotz der damit verbundenen Ungenauigkeiten – grob in zwei große Gruppen unterteilen: Verhältniswahlsysteme (Proporzsysteme) und Mehrheitswahlsysteme(Majorzsysteme).

Ihnen werden im Allgemeinen verschiedene Vor- und Nachteilezugeschrieben: So begünstigen Mehrheitswahlsysteme in Einerwahlkreisen tendenziell die Herausbildung eines Zwei-Parteien-Systems, welches aufgrund seiner stabilen Mehrheiten nur selten träge Kompromisse nötig macht. Als demokratisch nachteilig wird hingegen wahrgenommen, dass durch das „Winner-Takes-It-All-Prinzip“ ein beträchtlicher Teil der Stimmen „verfällt“ und somit keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments hat. Dadurch ist auch die angemessene Vertretung gesellschaftlicher Minderheiten nur schwierig möglich. Verhältniswahlsysteme begünstigten die Herausbildung von Mehrparteiensystemen mit einer differenzierten Interessenvertretung im Parlament. Dadurch werden Minderheiten tendenziell besser repräsentiert und im Allgemeinen die politische Pluralität der Bevölkerung besser abgebildet als in Mehrheitswahlsystemen. Nachteilig kann sich auswirken, dass solche Systeme in der Regel die Bildung von mehr oder weniger stabilen Koalitionen aus mehreren Parteien erfordern, deren Arbeitsweise aufgrund der notwendigen Kompromissfindung schwerfälliger ist. Zudem kann es zu Situationen kommen, in denen bestimmte Partikularinteressengruppen Entscheidungen blockieren können.

„Reinformen“ dieser verschiedenen Wahlsystemtypen gibt es praktisch nirgends, und diese Grobkategorisierung verschleiert, dass sich selbst Systeme der gleichen Gruppe im Detail ganz erheblich unterscheiden können. Das Verhältnis des zu wählenden Parlaments zu anderen Staatsorganen (gibt es eine:n direkt gewählte:n Präsidenten:in? Gibt es eine zweite Parlamentskammer? Wie verteilen sich die Kompetenzen?), der Staatsaufbau (föderalistisch/unitarisch?) und weitere bedeutsame Faktoren (Wie werden verschiedene Sprachgruppen oder nationale Minderheiten repräsentiert? Welche Rolle sollte politischen Parteien zukommen?) beeinflussen die konkrete Ausgestaltung des einzelnen Wahlsystems.

Das deutsche Wahlsystem

Die wichtigste Erkenntnis bezüglich des Grundgesetzes lautet, dass weder Art. 20 I, II GG noch Art. 38 I 1 GG ein bestimmtes Wahlsystem vorgeben. Die plurale Demokratie strebt nur nach Repräsentationsidealität – konkrete Anforderungen für das Wahlsystem lassen sich daraus selbst (oder angesichts der Vielfalt gerade) im Systemvergleich mit anderen Demokratien kaum ableiten. Das BVerfG fordert allerdings, dass das Wahlrecht systematisch folgerichtig ausgestaltet sein muss. Das bedeutet, dass die Entscheidung für ein Wahlsystem sich konsequent in den einzelnen Regelungen niederschlagen muss. Dadurch kann tendenziell ein strengerer Maßstab folgen, als er unmittelbar aus den verfassungsrechtlichen Bestimmungen folgen würde.

In Deutschland ist für die Wahl zum Bundestag – durch einfaches Recht, vor allem das Bundeswahlgesetz (BWahlG) und die Bundeswahlordnung (BWO) – im Grunde ein Verhältniswahlrecht etabliert (§ 1 I BWahlG). Das heißt, dass das Verhältnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen (Zweitstimmen) grundsätzlich das Verhältnis der Fraktionsstärken im Bundestag festlegt. Daneben hat das Bundestagswahlsystem aber auch ein personales Element: Zusätzlich zur parteibezogenen Zweitstimme können die Wählenden auch eine:n Abgeordnete:n in ihrem jeweiligen Bundestagswahlkreis per (einfacher) Mehrheitswahl bestimmen (Erststimme).

Eine Besonderheit des deutschen Wahlsystems stellt dabei die enge Verknüpfung zwischen Erst- und Zweitstimme und die daraus resultierende Komplexität des Systems dar. In einem Wahlsystem, das vorsieht, dass Abgeordnete sowohl proportional über Listen als auch per Mehrheitswahl in Wahlkreisen gewählt werden können, wäre es denkbar, völlig getrennt voneinander einen bestimmten Anteil der Sitze im Parlament über den einen, den anderen Anteil über den anderen Wahlmodus zu bestimmen (sog. Grabenwahlrecht). Stattdessen hat man sich in Deutschland dazu entschieden, eine Verknüpfung beider Stimmen bei einer Dominanz der Verhältnisstimme vorzunehmen. Deshalb spricht man auch von einer personalisierten Verhältniswahl. Diese Verknüpfung äußert sich darin, dass der Zweitstimmenanteil den Sitzanteil im Bundestag endgültig vorschreibt und von diesem Kontingent zunächst die durch Erstimmenmehrheiten in Wahlkreisen gewonnenen Mandate besetzt werden. Bezüglich der Wahlkreise regelt § 5 BWahlG noch simpel, dass der:die Bewerber:in mit einfacher Stimmenmehrheit das Mandat erlangt. Die Regelung des § 6 BWahlG, der die Sitzverteilung nach der Verhältnisstimme vorschreibt, ist hingegen ob seiner Komplexität inklusive zahlreicher interner und externer Verweise für seine Regelungstechnik berüchtigt. Das liegt auch daran, dass durch das Landeslistensystem eine weitere, föderale Komplexitätsebene eingezogen ist.

Wahlrechtsgrundsätze

Die Anforderungen des Art. 20 II GG werden durch die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 I 1 GG verdichtet: „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.“

Die Wahlrechtsgrundsätze betreffen ihrer Formulierung nach in erster Linie das aktive Wahlrecht. Für das passive Wahlrecht spielen sie allerdings in zum Teil modifizierter Form ebenfalls eine Rolle. Dabei ist zu bedenken, dass im Bereich des passiven Wahlrechts die politischen Parteien durch ihr Monopol auf die Kandidierendenauswahl für die Listenaufstellung eine gewichtigere Rolle haben. In diesem Wahlvorschlagsverfahren gelten die Wahlrechtsgrundsätze nur abgeschwächt und sind zudem mit der Parteienfreiheit des Art. 21 I GG in Einklang zu bringen. Insofern ergeben sich dort häufig andere und in der Tendenz weniger strenge Anforderungen, als das bei der Primärfunktion der Wahlrechtsgrundsätze für das aktive Wahlrecht der Fall ist.

Die Wahlrechtsgrundsätze erscheinen in Art. 38 I GG gleichgewichtig. Es ist allerdings zu bedenken, dass einige der Wahlrechtsgrundsätze schon in Art. 20 II GG notwendig verankert sind, während das bei anderen nicht oder nicht in vollem Umfang der Fall ist und/oder sie der Gewährleistung der so verankerten Grundsätze dienen („dienende Grundsätze“). Dadurch ergibt sich in der Ausgestaltung des einfachen Wahlrechts, die häufig in der Balance gegenläufiger Wahlrechtsgrundsätze besteht, eine Tendenz des höheren Gewichts derjenigen Wahlrechtsgrundsätze, die näher an Art. 20 II GG liegen.

Allgemeinheit

Ein solcher Wahlrechtsgrundsatz ist die Allgemeinheit der Wahl. Dieser Grundsatz gebietet, dass alle Bürger:innen das aktive Wahlrecht innehaben. Das ergibt sich schon aus Art. 20 II GG: Wenn alle Staatsgewalt vom Volke ausgehen soll, kann damit in der modernen Massendemokratie nur das gesamte Volk, also die Gesamtheit der Staatsbürger:innen, gemeint sein. Daraus lassen sich mehrere Schlüsse ziehen: Wahlrechtsausschlüsse sind selbst dann nicht unbedingt zulässig, wenn sie im Verfassungsrecht geregelt sind.

Pauschale Wahlrechtsausschlüsse bestimmter Gruppen im einfachen Recht sind tendenziell unzulässig. Sie können nur durch zwingende Gründe gerechtfertigt werden.

Ermächtigungen zu individuellen Wahlrechtsausschlüssen können ebenfalls nur durch Gründe erheblichen verfassungsrechtlichen Gewichts gerechtfertigt werden; sie sind im Lichte des Demokratieprinzips restriktiv auszulegen.

Die passive Seite der Allgemeinheit der Wahl unterliegt in mehrerlei Hinsicht weitergehenden Beschränkungen: So erlaubt Art. 137 I GG, die Angehörigen des öffentlichen Dienstes vom passiven Wahlrecht auszuschließen und Art. 38 II Var. 2 GG überlässt die Festlegung des passiven Wahlalters dem einfachen Gesetzgeber, indem die Norm an die Volljährigkeit anknüpft. Auch im Bereich der Teilnahme von Parteien sind bestimmte Beschränkungen, etwa Unterschriftenquoren, möglich und zulässig.

Unmittelbarkeit

Die Unmittelbarkeit der Wahl, die es erfordert, dass ohne Zwischenschritte aus dem Wahlakt die Zusammensetzung des gewählten Gremiums folgt, zählt nicht zu den aus Art. 20 II GG unmittelbar folgenden Wahlrechtsgrundsätzen. Zwar setzt das Erfordernis der Rückbindung der Staatsgewalt an das Volk auch hier Grenzen, ein mehrstufiges Wahlsystem widerspricht aber nicht zwangsläufig dem Demokratieprinzip. Ohne eine Änderung des Art. 38 I GG bleibt natürlich ein mittelbares Wahlrecht für den Bundestag ausgeschlossen.

Freiheit

Die Freiheit der Wahl ist schlechthin konstitutiv für eine demokratische Wahl. Schon begrifflich handelt es sich nicht um eine Wahl, wenn der Wahlakt nicht frei erfolgt. Die Freiheit der Wahl wird verstanden als die Notwendigkeit, die Wahlentscheidung frei von äußerem – vor allem staatlichen – Zwang treffen zu können. Offensichtliche Verstöße sind Bestrafungen oder Ächtungen bestimmter Wahlentscheidungen durch staatliche Stellen. Es gibt aber auch Grenzfälle.

Unter bestimmten Umständen ergibt sich aus der Freiheit der Wahl eine Pflicht des Staates, äußeren Zwang durch Dritte abzuwenden.

Aus der Freiheit der Wahl folgt auch, dass es tatsächliche Auswahlmöglichkeiten geben muss, sodass etwa ein Einparteiensystem nicht zulässig wäre. Es ist schlüssig, insoweit weitgehende Pflichten der staatlichen Stellen zur Förderung einer pluralen Öffentlichkeit anzunehmen, um Vereinheitlichungstendenzen vorzubeugen.

Gleichheit

Die Wahlrechtsgleichheit ist der komplizierteste und umstrittenste Wahlrechtsgrundsatz. Das liegt auch daran, dass unklar ist, wie streng die Anforderungen sind, die Art. 20 II GG an die Gleichheit der Wahl stellt. Sicher ist, dass die Gleichheit der Bürger:innen eines der Fundamente moderner rechtsstaatlicher Demokratien ist. Daraus folgt nach Ansicht des BVerfG das Gebot streng formaler Stimmgleichheit: Jeder wahlberechtigte Person hat das gleiche zahlenmäßige Stimmrecht zuzustehen („One person, one vote“ – Zählwertgleichheit). Im Verhältniswahlsystem muss außerdem jede Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung des Bundestages haben (Erfolgswertgleichheit). Aufgrund der strengen Formalität des wahlrechtlichen Gleichheitssatzes sind Einschränkungen nur aus zwingenden Gründen zulässig.

Geheimheit

Die Geheimheit der Wahl ist durch Art. 20 II GG nicht zwingend vorgeschrieben. Vielmehr hat sie dienende Funktion: Die Geheimheit der Wahl dient dazu, die Freiheit der Wahl nach außen hin abzusichern. Indem es die Geheimheit der Wahl verbietet, einen Wahlvorgang zu schaffen, der es den Wählenden ermöglicht, ihre Stimmabgabe Dritten gegenüber zu beweisen, sichert sie die Zwangsfreiheit der Wahl.

Öffentlichkeit

Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl ist nicht in Art. 38 I 1 GG enthalten, sondern wurde durch das BVerfG entwickelt und insbesondere in dessen Rechtsprechung zu Wahlgeräten näher ausgestaltet. Diesem Urteil zu Folge gebietet der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, dass alle Wählenden „die zentralen Schritte der Wahl ohne besondere technische Vorkenntnisse zuverlässig nachvollziehen und verstehenkönnen“ müssen. Damit hat das Gericht für das Wahlverfahren das Erfordernis einer Ende-zu-Ende-Laienkontrolle statuiert.

Wahlrechtsgrundsätze im Verhältnis

Wahlrechtsgrundsätze können untereinander zum Ausgleich zu bringen sein. Besonders anspruchsvolle Fragestellungen ergeben sich aber daraus, wenn sie mit dem Demokratieprinzip selbst (1.) oder mit anderen verfassungsrechtlichen Vorgaben (2.) in Konflikt geraten.

Innerhalb des Demokratieprinzips

Da Wahlen bestimmte demokratische Funktionen haben, können sich aus der Förderung dieser Funktionen – und damit aus dem Demokratieprinzip – Möglichkeiten ergeben, die Wahlrechtsgrundsätze einzuschränken.

Außerhalb des Demokratieprinzips

Auch andere Verfassungspositionen können mit den Wahlrechtsgrundsätzen in Konflikt geraten, sodass die Gesetzgebung aufgerufen ist, die Positionen zu einem Ausgleich zu bringen.

EU-Wahlrecht, Landeswahlrecht, Kommunalwahlrecht

Neben der Bundestagswahl gibt es noch andere Wahlen, für die grundgesetzliche Vorgaben bedeutsam sind. Dabei ist festzuhalten, dass sich die Anforderungen des Art. 38 I 1 GG nicht eins zu eins auf andere Wahlen übertragen lassen, da sie sich nur auf die Bundestagswahlbeziehen. Für die Wahlen auf den anderen Ebenen sind vielmehr jeweils eigene Vorgaben und Homogenitätsklauseln zu bedenken.

Wahlrecht zum Europäischen Parlament

Gemäß Art. 10 I EUV ist die Europäische Union als repräsentative Demokratie organisiert, was sich vor allem darin äußert, dass die Unionsbürger:innen durch die Wahl des Europäischen Parlaments unmittelbar an dessen Willensbildung teilhaben (Art. 10 II 1 EUV).

Landes- und Kommunalwahlrecht; Homogenitätsklausel

Die Länder sind in der Ausgestaltung des kommunalen Wahlrechts und des Wahlrechts zu den Landtagen nicht völlig frei. Vielmehr sind ihnen durch die Homogenitätsklausel des Art. 28 I GG verschiedene Vorgaben gemacht.

Der Kern der Frage, ob solche Erweiterungen der Wahlberechtigung über die herkömmlichen Beschränkungen hinaus zulässig sind, lässt sich letztlich auf die Auslegung des Begriffs des Volkes in Art. 28 I 2 GG zurückführen. Kann dieser Begriff in Art. 28 I 2 GG anders verstanden werden als in Art. 20 II 1, 2 GG? Das BVerfG geht unter Betonung der historischen Auslegung davon aus, dass der Begriff des Volkes in den modernen deutschen Verfassungen stets nur deutsche Staatsangehörige gemeint habe. Auch sei Art. 28 I 2 GG nicht als Mindestgewährleistung zu verstehen, die es den Ländern ermöglichen würde, darüber hinaus weiteren Personengruppen das Wahlrecht zu gewähren. Damit sei dann eine Ausdehnung des Kommunalwahl- bzw. Landeswahlrechts auf Nicht-Deutsche unzulässig.

Verfahrensfragen

Rund um das Wahlrecht gibt es zwei besondere Verfahrensarten: Die Nichtanerkennungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4c GG), welche Vereinigungen offensteht, die im Wahlvorbereitungsverfahren nicht als Partei anerkannt wurden sowie die Wahlprüfungsbeschwerde (Art. 41 II GG), welche sich gegen Entscheidungen des Bundestages im Wahlprüfungsverfahren im Nachgang der Wahl richtet. Letztere ist deutlich prüfungsrelevanter und wird daher hier ausführlich behandelt. Ebenfalls ausgeklammert bleibt die Mandatsprüfungsbeschwerde(Art. 41 II GG in Bezug auf Art. 41 I 2 GG) als seltener Sonderfall der Wahlprüfungsbeschwerde.

Exklusivität des Wahlprüfungsverfahrens

Selbstverständlich können wahlrechtliche Fragen auch Gegenstand anderer Verfahren vor dem BVerfG oder vor anderen Gerichten werden. Es ist etwa denkbar, dass wahlrechtliche Regelungen Gegenstand eines Verfassungsbeschwerde- oder Normenkontrollverfahrens werden. So kann etwa eine Wahlrechtsänderung, die eine bestimmte Personengruppe von der Wahl ausschließt, Gegenstand einer prozessual eingekleideten Klausur werden. Allerdings gilt gemäß § 49 BWahlG in Bezug auf „Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen“ die Ausschließlichkeit des Wahlprüfungsverfahrens. Soweit es also um die konkrete Anwendung der wahlrechtlichen Bestimmungen durch Wahlorgane in einem konkreten Wahlverfahren geht, sind andere verfassungsrechtliche Verfahrensarten ebenso unzulässig wie der Rechtsweg zu anderen Gerichtszweigen verschlossen ist. Von dieser Ausschließlichkeit sind alle Maßnahmen umfasst, die bezüglich einer Wahl in ihrer Vorbereitung, während ihrer Durchführung oder in ihrer Nachbereitung (z.B. bei der Auszählung) getroffen werden. Sofern also ein konkreter (fiktiver oder realer) Wahlvorgang Gegenstand einer prozessual konstruierten Klausur werden soll, kommt nur eine Wahlprüfungsbeschwerde in Frage.

Zulässigkeit der Wahlprüfungsbeschwerde

Die Zulässigkeitsvoraussetzungen ergeben sich aus Art. 41 II GG und § 48 BVerfGG.

Zuständigkeit

Das BVerfG ist gemäß Art. 41 II GG, 93 I Nr. 5 GG, § 13 Nr. 3 BVerfGG für Wahlprüfungsbeschwerden zuständig.

Beschwerdeberechtigung

Es gibt zwei verschiedene Arten von Beschwerdeberechtigten: Wahlberechtigte (nicht privilegierte Beschwerdeberechtigte) und Fraktionen bzw. eine Bundestagsminderheit von einem Zehntel (privilegierte Beschwerdeberechtigte). Nicht privilegiert Beschwerdeberechtigte müssen im verfassungsrechtlichen Sinne wahlberechtigt sein, also Deutsche i.S.d. Art. 116 I GG und das Alterserfordernis des Art. 38 II Var. 1 GG (18 Jahre) erfüllen. Auf einfachgesetzliche Wahlrechtsausschlüsse kommt es im Rahmen der Beschwerdeberechtigung nicht an, da die Überprüfung solcher Eingriffe in das Wahlrecht gerade Sinn des Wahlprüfungsverfahrens ist und sonst gegebenenfalls eine Rechtsschutzlücke entstehen könnte. Daneben müssen sie erfolglos das Wahlprüfungsverfahren vor dem Bundestag durchlaufen haben. Privilegiert Beschwerdeberechtigte müssen das Wahlprüfungsverfahren vor dem Bundestag nicht durchlaufen. Privilegiert beschwerdeberechtigt sind Fraktionen i.S.d. § 10 GOBT oder ein Zehntel der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages.

Beschwerdegegenstand

Die Wahlprüfungsbeschwerde bezieht sich auf den Wahlprüfungsbeschluss des Bundestages. Beschwerdegegenstand ist daher die Wahldurchführung in der Form der Feststellungen im Wahlprüfungsbeschluss. Einwände, die nicht privilegiert Beschwerdeberechtigte nicht schon im Wahlprüfungsverfahren vor dem Bundestag vorgebracht haben, sind vor dem BVerfG unbeachtlich. Insofern herrscht materielle Präklusion. Einzig die Verfassungswidrigkeit wahlrechtlicher Vorschriften muss nicht bereits vor dem Bundestag behauptet werden, da dieser insofern ohnehin keine Prüf- oder Verwerfungskompetenz besitzt.

Beschwerdebefugnis

Die Wahlprüfungsbeschwerde ist ein objektives Beanstandungsverfahren, sodass es auf eine subjektive Betroffenheit gerade nicht ankommt.

Form und Frist

Gemäß § 23 I BVerfGG ist die Wahlprüfungsbeschwerde schriftlich und begründet und gemäß § 48 I BVerfGG binnen zweier Monate ab Beschlussfassung des Bundestags im Wahlprüfungsverfahren zu erheben.

Begründetheit der Wahlprüfungsbeschwerde

Die Wahlprüfungsbeschwerde ist begründet, soweit der Wahlprüfungsbeschluss des Bundestages fehlerhaft war, also formell fehlerhaft zustande gekommen ist und/oder entgegen seiner Ansicht ein mandatsrelevanter Wahlfehler gegeben war, oder das materielle Wahlrecht verfassungswidrig ist.

Hier ist separat zu prüfen, ob das einfachgesetzliche Wahlrecht verfassungswidrig war.

In seiner Entscheidung hat das BVerfG, sofern der Fehler auf die Mandatsverteilung Einfluss hatte, verschiedene Möglichkeiten: Es kann das Wahlergebnis korrigieren, sofern die Art des Fehlers das zulässt. Es kann auch die Wahl insgesamt für ungültig erklären, was bisher niemals passiert ist. Dabei hat das BVerfG immer das mildeste Mittel zu wählen. Es gilt der Grundsatz des Fortbestands der Volksvertretung. Wurden subjektive Rechte der Beschwerdeführenden verletzt, ohne dass der daraus resultierende Wahlfehler mandatsrelevant gewesen wäre, ist das BVerfG nach § 48 III BVerfGG verpflichtet, diese Rechtsverletzung im Entscheidungstenor festzustellen.

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Auf verfassungsrechtlicher Ebene sind Wahlrechtsfragen fast immer durch Auslegung und Gewichtung der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 I 1 GG untereinander und mit anderen Verfassungsgrundsätzen zu lösen. Sie können durch „zwingende Gründe“ eingeschränkt werden.

• Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl gebietet, dass alle Bürger:innen das Wahlrecht innehaben.

• Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl schreibt vor, dass ohne Zwischenakt aus dem Wahlakt selbst die Zusammensetzung des gewählten Gremiums folgen muss.

• Der Grundsatz der Freiheit der Wahl bedeutet die Sicherstellung der Möglichkeit, die Wahlentscheidung frei von äußerem Zwang treffen zu können.

• Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gebietet die gleiche Stimmzahl aller Bürger:innen (Zählwertgleichheit) bei gleichem Einfluss auf das Wahlergebnis bei der Verhältniswahl (Erfolgswertgleichheit).

• Der Grundsatz der Geheimheit der Wahl erfordert ein Wahlverfahren, in dem es den Wählenden unmöglich ist, ihre Stimmabgabe nach außen zu beweisen.

• Der ungeschriebene Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl erfordert es, dass die Wählenden „die zentralen Schritte der Wahl ohne besondere technische Vorkenntnisse zuverlässig nachvollziehen und verstehen können“ (BVerfG, s.o.).

• Die Wahlprüfungsbeschwerde als besondere wahlrechtliche Verfahrensart bringt einige Besonderheiten gegenüber anderen Verfahrensarten mit sich.

§ 5.2.2 Abstimmungen

Die Staatsgewalt des Volkes wird gem. Art. 20 II 2 GG in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt. Die durch Abstimmungen ausgeübte direkte Demokratie steht folglich gleichrangig neben der mittels Wahlen ausgeübten repräsentativen Demokratie. Dabei wird bei Wahlen über Personalentscheidungen, bei Abstimmungen hingegen über Sachfragenentschieden. Innerhalb des Grundgesetzes und den Landesverfassungen (beziehungsweise den landesrechtlichen einfach-gesetzlichen Regelungen) wird differenziert zwischen der Volksbefragung, dem Volksbegehren und dem Volksentscheid.

Arten der Abstimmungen

Volksbefragung

Bei der Volksbefragung wird dem Volk seitens des Staates eine konkret formulierte Frage vorgelegt, über die es befinden soll. Die Entscheidung ist dabei für die Staatsorgane nicht bindend. Den Staatsorganen ist es auf diesem Wege möglich, die Meinung des Volkes einzuholen. Gegenstand der Volksbefragung ist eine Frage von allgemeinem Interesse.

Volksbegehren

Anders als bei der Volksbefragung geht das Volksbegehren direkt vom Volk aus. Welches Ziel konkret Gegenstand eines Volksbegehrens werden kann, ist abhängig von der jeweiligen gesetzlichen Ausgestaltung. Diese können auch Voraussetzungen wie etwa die Durchführung einer Volksinitiative bestimmen.

Ziel des Volksbegehrens kann es beispielsweise sein, eine Gesetzesvorlage in das Parlament einzubringen, die auch eine Verfassungsänderung begehren kann. Das Volksbegehren kann die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode des Parlamentes zum Gegenstand haben. Außerdem kann die Möglichkeit bestehen, ein Volksbegehren zu Aspekten der politischen Willensbildung durchzuführen, wodurch die Beschlussfassung über sonstige Beschlüsse des Landtages begehrt wird. Dabei können bestimmte Themen auch als Gegenstand eines Volksbegehrens ausgeschlossen sein, so sieht etwa Art. 73 der bayerischen Verfassung und Art. 62 II 1 Bayerisches Landeswahlgesetz vor, dass ein Volksentscheid und damit auch ein ihm vorausgehendes Volksbegehren über den Staatshaushalt nicht zulässig ist. Das Ergebnis des Volksbegehrens ist rechtlich nicht bindend. Das Volksbegehren ist Voraussetzung eines Volksentscheides.

Volksentscheid

Bei einem Volksentscheid entscheidet das Volk z.B. über (den Erlass, die Novellierung oder die Aufhebung) eines Gesetzes. Das Ergebnis ist rechtlich verbindlich. Der Volksentscheid kann aber auch, je nach gesetzlicher Ausgestaltung sonstige Beschlüsse des Parlamentes zum Gegenstand haben.

Abstimmungen auf Bundesebene

Das Grundgesetz sieht solche Abstimmungen nur in Art. 29 GG beziehungsweise Art. 118 f. GG vor. So enthält Art. 29 II GG die Vorgabe, dass Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes durch Bundesgesetz ergehen, das der Bestätigung durch Volksentscheidbedarf. Wird gem. Abs. 4 in einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, von einem Zehntel der in ihm zum Bundestag Wahlberechtigten durch Volksbegehren gefordert, daß für diesen Raum eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werde, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren entweder zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gem. Abs. 2 geändert wird, oder daß in den betroffenen Ländern eine Volksbefragung stattfindet. Es entscheidet dabei nicht das Bundesvolk, sondern nur ein Teil der Staatsbürger:innen.

Ein Klassiker stellt daher die Frage dar, ob Abstimmungen auf Bundesebene über die genannten Artikel des Grundgesetzes hinaus zulässig sind. Dabei ist nach dem Charakter der Entscheidung zu differenzieren. Die überwiegende Ansicht verneint die Zulässigkeit von Abstimmungen auf Bundesebene ohne eine Verfassungsänderung, sofern der Entscheidung ein rechtlich verbindlicher Charakter zukommt. Hierbei wird mit einem Widerspruch zu den Regelungen des Grundgesetzes in Bezug auf das Gesetzgebungsverfahren argumentiert.

Aber auch bei einer Verfassungsänderung ist die Einführung direkt-demokratischer Elemente nicht unbegrenzt möglich. Sie ist zulässig, da Art. 20 II 2 GG Abstimmungen zwar direkt vorsieht, Restriktionen beim Umfang ergeben sich aber aus Art. 79 III GG, insbesondere aus dem grundsätzlich repräsentativ geprägten Grundgesetz.

Rechtlich nicht bindende Abstimmungen sind jedoch auf Bundesebene auch ohne eine Verfassungsänderung möglich. Der sich lediglich daraus ergebende politische Druck hat keinen Einfluss auf die verfassungsrechtliche Beurteilung, dass die Staatsorgane selbst entscheiden können, wie sie mit der Entscheidung des Volkes umgehen. Ein Parlamentsgesetz kann demgemäß etwa die Möglichkeit einer Volksbefragung vorsehen.

Abstimmungen auf Landesebene

In den Landesverfassungen wird oftmals die Möglichkeit von Abstimmungen vorgesehen. Was Gegenstand von Volksbefragungen und Volksentscheiden werden kann, ist dabei der jeweiligen Landesverfassung beziehungsweise den einfachen Landesgesetzen zu entnehmen. Dass Landesverfassungen entsprechende Abstimmungen vorsehen, steht im Einklang mit dem Homogenitätsprinzip des Art. 28 I GG. Schließlich sieht das Grundgesetz in Art. 20 II GG die Möglichkeit der direkten Demokratie vor, ebenso beispielsweise wie Art. 29 GG.

Abstimmungen auf EU-Ebene

Gemäß Art. 11 IV EUV können Unionsbürger:innen die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürger:innen eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen (Europäische Bürgerinitiative). Dabei muss die Anzahl der Unionsbürger:innen mindestens eine Million betragen, außerdem muss es sich um Staatsangehörige aus mindestens einem Viertel aller Mitgliedstaaten handeln. In der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 v. 16.2.2011 sind dabei die Voraussetzungen und das Verfahren näher geregelt. Die europäische Bürgerinitiative ähnelt einem Volksbegehren. Der Entscheid ist nicht bindend für die Europäische Kommission (str.).

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Abstimmungen beinhalten Sachfragen.

• Differenziert wird zwischen der Volksbefragung, dem Volksbegehren und dem Volksentscheid.

• Rechtlich unverbindliche Abstimmungen können ohne Verfassungsänderung auf Bundesebene durchgeführt werden. Dem hingegen sind rechtlich verbindliche Abstimmungen, über die bereits im Grundgesetz enthaltenen hinaus, derzeit unzulässig.

• Auf Landesebene ist die Durchführung von Abstimmungen oftmals möglich, hierfür ist die jeweilige Landesverfassung näher zu betrachten. Auf europäischer Ebene besteht die Möglichkeit der Europäischen Bügerinitiative.

§ 5.3 Mehrheitsprinzip

Das Mehrheitsprinzip zählt zu den „fundamentalen Prinzipien der Demokratie“ und ist deshalb – nicht ausdrücklich, aber implizit – bereits in Art. 20 I, II GG verankert. Es ist Ausfluss der demokratischen Gleichheit und Freiheit der Bürger. Im Idealzustand würden freie und gleiche Bürger:innen immer einstimmig über sich selbst herrschen. Rein praktisch würde das Einstimmigkeitserfordernis aber zu einer Blockade der Demokratie führen. Außerdem hätte die Minderheit durch ihre Vetoposition eine größere Macht als die Mehrheit, weil stets nur ihr Minimalkonsens umgesetzt würde. Folglich ist das Mehrheitsprinzip nicht nur Vorbedingung für die Praktikabilität der Demokratie, sondern auch für die Freiheit und Gleichheit der Entscheidungen in ihr.

Systematik der Mehrheiten

Das Mehrheitsprinzip ist in Klausuren meistens ganz praktisch relevant bei Abstimmungen oder Wahlen, um festzustellen, ob z.B. ein Gesetz im Bundestag wirksam beschlossen wurde.

Bezugsgröße

In einem ersten Schritt ist stets die Bezugsgröße der Mehrheit festzustellen, also die Gesamtzahl „derjenigen, die zur Entscheidung ein und derselben Frage aufgerufen sind.“ So wird differenziert zwischen der Abstimmungsmehrheit, Anwesendenmehrheit und Mitgliedermehrheit.

Bei der Abstimmungsmehrheit werden nur die tatsächlich abgegebenen Stimmen zugrunde gelegt. Es werden weder die ungültigen Stimmennoch die Enthaltungen zu den abgegebenen Stimmen gezählt. Zur Begründung wird häufig neben der Entstehungsgeschichte durchaus zutreffend vorgebracht, dass derjenige, der sich der Stimme enthalte, gerade nicht abstimmen, also auch nicht mit Nein stimmen wolle. Zudem schreibt § 46 S. 1 GOBT für Abstimmungsfragen im Bundestag vor, dass sie vom Bundestagspräsidenten oder von der Bundestagspräsidentin so gestellt werden müssen, dass sie sich mit „Ja“ oder „Nein“ beantworten lassen. Enthaltungen sind also als abgegebene Stimmen auch in der GOBT nicht vorgesehen. Die Stimmenthaltung wirkt demnach bei der Abstimmungsmehrheit wie das Fernbleiben von der Abstimmung.

Bei der Anwesendenmehrheit oder auch Anwesenheitsmehrheit muss die Anzahl der Ja-Stimmen größer sein als die Hälfte der Gesamtzahl der Anwesenden bei der Abstimmung.

Bei der Mitgliedermehrheit kommt es allein auf die Anzahl aller Abstimmungsberechtigten an, unabhängig davon, ob sie anwesend sind oder nicht. Beim Bundesrat sind es 69 ordentliche Mitglieder. Beim Bundestag ist die Bestimmung der stimmberechtigten Abgeordneten dagegen etwas schwieriger, deshalb wird die Anzahl der Bundestagsabgeordneten meistens in den Sachverhalten mitgeteilt. Gem. Art. 121 GG ist auf die „gesetzliche Mitgliederzahl“ abzustellen. Was das heißt, ist rechtlich umstritten. Zunächst einmal ist damit die Mitgliederzahl des § 1 I 1 BWahlG gemeint: 598 Abgeordnete. Hinzu kommen die Überhang- und Ausgleichsmandate (§ 6 IV-VI BWahlG). Im Laufe der Wahlperiode können aber auch Bundestagsmandate dauerhaft entfallen, was dann zu einer Reduktion der gesetzlichen Mitgliederzahl führt. Nach h.M. ist hierbei auf die Zahl der zum Zeitpunkt der Wahl oder Abstimmung sitz- und stimmberechtigten Abgeordneten abzustellen.

Stimmenquote

In einem zweiten Schritt ist der Anteil der Stimmen festzustellen, der für den Beschluss oder die Wahl nötig ist.

Grundsatz: Einfache Mehrheit

Auf den eingangs genannten Überlegungen basiert der Grundsatz für demokratische Abstimmungen: Eine einfache Mehrheit genügt für die Wahl einer Person oder das Zustandekommen eines Beschlusses, wenn nichts anderes bestimmt ist. Eine solche liegt dann vor, wenn die Anzahl der Ja-Stimmen größer ist als die der Nein-Stimmen. Stimmengleichheit reicht nicht aus. So ist auch für einen Beschluss des Bundestages grundsätzlich die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich (Art. 42 II 1 Hs. 1 GG). Ausnahmen von diesem Grundsatz bedürfen für Bundestagsbeschlüsse der expliziten Anordnung des Grundgesetzes (Art. 42 II 1 Hs. 2 GG).

Nur wenn lediglich zwei Alternativen zur Auswahl stehen, kann von einer einfachen Mehrheit gesprochen werden. Erst ab drei Optionen kann sinnvoll differenziert werden zwischen relativer und absoluter Mehrheit. Die relative Mehrheit erlangt die Option, die die meisten Stimmen auf sich vereinigen kann. Es reicht bereits aus, dass diese Option eine Stimme mehr erhält als jede der anderen Optionen. Die absolute Mehrheit ist erreicht, wenn eine Option mehr Stimmen auf sich vereinigen kann als die anderen Optionen zusammengenommen, wenn sie also mehr als die Hälfte aller abgegebenen Stimmen erhält.

Eine Differenzierung zwischen einfachen, relativen und absoluten Mehrheiten auf Basis der zur Auswahl stehenden Optionen ergibt nur bei Zugrundelegung der abgegebenen Stimmen Sinn. Sofern nur eine relative Mehrheit erreicht werden muss, wird allein auf die Stimmen abgestellt, die jede der Optionen erhalten hat, sodass es auf die Gesamtheit der Stimmen nicht ankommt. Andersherum ist die einfache Mehrheit identisch mit der absoluten Mehrheit, wenn die Gesamtzahl der Stimmen feststeht und insofern relevant ist, als die Anzahl der Gegenstimmen – gleich wie viele Möglichkeiten zur Auswahl stehen – ohne Bedeutung ist. Bei der Anwesendenmehrheit und bei der Mitgliedermehrheit sind also einfache und absolute Mehrheit identisch, weil es immer nur darauf ankommt, ob über 50 Prozent der Stimmen einer Bezugsgröße sich auf eine Option vereinigen. Wenn dagegen bei der Abstimmungsmehrheit nur zwei Handlungsalternativen bestehen, ist die einfache gleich der relativen gleich der absoluten Abstimmungsmehrheit. Das liegt daran, dass Enthaltungen nach h.M. nicht als abgegebene Stimmen anzusehen sind.

b) Qualifizierte Mehrheiten

In einigen Fällen müssen höhere Stimmanteile als die Überschreitung der Hälfte erreicht werden. So können Normen vorsehen, dass zwei Drittel oder drei Viertel des Quorums erreicht werden müssen (z.B. Art. 42 I 2, 79 II, 80a I 2 GG). Insofern spricht man von einer qualifizierten Mehrheit.

Solche Qualifizierungserfordernisse sind stets rechtfertigungsbedürftig, weil durch sie die Position der Minderheit gegenüber der Mehrheit aufgewertet wird. Es genügt dann z.B. wenn die Minderheit ein Drittel der Stimmen aufbringt, um die von der Mehrheit bevorzugte Option zu verhindern (sogenannte  Sperrminorität). Dadurch werden die Stimmgewichte von Mehrheit und Minderheit verschoben, mithin wird die demokratische Gleichheit aufgehoben.

Anders als bei der einfachen oder relativen Mehrheit muss nicht eine Stimme mehr als für die anderen Optionen erreicht werden, sondern es reicht aus, dass der Stimmanteil genau erfüllt wird.

In Sonderfällen muss neben dem erhöhten Stimmanteil ein weiteres Kriterium erfüllt sein. Hierbei handelt es sich um sogenannte doppelt qualifizierte Mehrheiten.

Überblick und Beispiele

Auf den ersten Blick scheinen die verschiedenen Möglichkeiten von Mehrheiten vollkommen unübersichtlich. Die folgende Tabelle stellt den Versuch einer Systematisierung dar und kombiniert dafür alle möglichen Bezugsgrößen (Spalten) mit den verschiedenen Stimmanteilen (Zeilen). Entsprechend ergibt sich die Bezeichnung der einzelnen Mehrheiten (in fett). Teils existieren alternative Bezeichnungen (=). Kurze Zusammenfassungen der Mehrheiten sowie Beispiele aus dem Staatsorganisationsrecht (mit →) werden angegeben. In einer zweiten Zeile soll ein Zahlenbeispiel die Berechnung der Mehrheit veranschaulichen (in kursiv).

Eine Besonderheit bildet die Dreiteilung in einfache, relative und absolute Abstimmungsmehrheit. Bei der doppelt qualifizierten Mehrheit werden mindestens zwei unterschiedliche Bezugsgrößen in den Blick genommen, was zur Darstellung in einer gemeinsamen Spalte führt.

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• 1. Schritt: Bezugsgröße der Mehrheit festlegen: Abstimmende, Anwesende, Mitglieder.

• 2. Schritt: Stimmanteil festlegen: die meisten Stimmen (relativ), mehr als die Hälfte (einfach beziehungsweise absolut), zwei Drittel oder Ähnliche (qualifiziert).

• Abhängig von der Bezugsgröße sind Enthaltungen einzuordnen: Abstimmungsmehrheit – irrelevant ↔ Anwesenden-/Mitgliedermehrheit – wie Nein-Stimmen.

§ 5.4 Minderheitenschutz

Ausgehend vom Demokratieprinzip (und dem Rechtsstaatsprinzip, sowie der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten) besteht der parlamentarische Minderheitenschutz und das Recht auf parlamentarische Opposition.

Minderheitenschutz im staatsorganisationsrechtlichem Sinne ist dabei nicht derart zu verstehen, dass marginalisierten Gruppen spezifische Rechte zugesprochen werden, sondern dass die politische Minderheit im demokratischen Willensbildungsprozess verfassungsrechtlich gewährleistet sein muss. Zwar orientiert sich die Interessensvertretung in der Bundesrepublik am Mehrheitsprinzip (Art. 42 II GG), trotzdem muss die Minderheit (Opposition) grundsätzlich die Möglichkeit haben, selbst die Mehrheit zu stellen. Individueller Minderheitenschutz ist in den Grundrechten verankert, wie beispielsweise in Art. 4, 5 I, 8 I GG.

Herleitung des parlamentarischen Minderheitenschutzes

Als verfassungsrechtliche Grundlagen zur Herleitung des parlamentarischen Minderheitenschutzes werden das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III und Art. 28 I 1 GG) und die Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) herangezogen.

Demokratieprinzip (Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG)

Das Demokratieprinzip ist vom Grundsatz der Mehrheit geprägt (Art. 42 II GG), erfährt aber Ausnahmen durch den parlamentarischen Minderheitenschutz (Art. 23 Ia 2, 39 III 3, 44 I 1, 45a II 2 GG und Art. 93 I Nr. 2 GG). Die Verfassung und die demokratischen Prozesse stützen sich somit nicht ausschließlich auf Mehrheitsentscheidungen, die parlamentarische Minderheit wird unmittelbar mitbedacht. Schlussendlich soll jede parlamentarische Minderheit zumindest prinzipiell die Chance haben, zur Mehrheit werden zu können. Dieses Recht umfasst, dass die innerparlamentarische wie auch außerparlamentarische Opposition nicht am politischen Wettbewerb behindert werden darf.

Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III und Art. 28 I 1 GG)

Das Rechtsstaatsprinzip umfasst unter anderem das Prinzip der Gewaltenteilung – und somit auch die wechselseitige Kontrolle der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt. Die parlamentarische Kontrolle der Regierung muss mithin sichergestellt sein. Das deutsche parlamentarische Regierungssystem ist darauf ausgelegt, dass die Regierung durch die Mehrheit des Parlaments legitimiert ist (Art. 63, 67, 68 GG), wodurch die Regierungsfraktionen im Bundestag wenig Anreize zur Kontrolle haben. Den Abgeordneten und Fraktionen der Opposition kommt daher eine besondere Kontrollrolle zu. Die Rechte der parlamentarischen Opposition müssen daher geschützt werden.

Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG)

Das Recht des einzelnen Abgeordneten, Oppositionsarbeit zu leisten, wird daneben auch aus der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) abgeleitet. Das BVerfG bezeichnet das als „Recht zum Opponieren“, wodurch der:die einzelne Abgeordnete Träger von „Oppositionsfreiheit“ beziehungsweise „verhaltensbezogen-prozeduraler Oppositionsmöglichkeit“ wird.

Ausgestaltung im Konkreten

Die Minderheitenrechte des Grundgesetzes

Die Verfassung enthält verschiedene Rechte, die dem Schutz der parlamentarischen Minderheit dienen, und von denen vor allem die Opposition Gebrauch zu machen pflegt. Zu nennen sind hier in erster Linie das Recht auf Einrichtung eines Untersuchungsausschusses nach Art. 44 GG und das Recht auf Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 I Nr. 2 GG durch jeweils ein Viertel der Mitglieder des Bundestags. In der Praxis bedeutsam ist daneben auch die prozessstandschaftliche Geltendmachung der Parlamentsrechte durch die Opposition im Wege des Organstreitverfahrens nach Art. 93 I Nr. 1 GG.

Ein Viertel der Mitglieder des Bundestages ist nach Art. 23 Ia 2 GG ferner dazu berechtigt, den Bundestag zu verpflichten, eine Subsidiaritätsklage vor dem EuGH zu erheben. Die Durchführung derartiger Klageverfahren wurde allerdings auf der Grundlage von Art. 45 S. 2 GG dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union übertragen (vgl. § 93d I GOBT). Wenig praktische Bedeutung hat auch das Recht eines Zehntels der Mitglieder des Bundestags nach Art. 42 I 2 GG, die nichtöffentliche Verhandlung des Bundestags zu beantragen. Zum einen steht dieses Antragsrecht nämlich auch der Bundesregierung selbst zu (vgl. Art. 42 I 2 Var. 2 GG). Andererseits setzt die Stattgabe des Antrags eine Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundestags voraus (Art. 42 I 2 GG). Größere Praxisrelevanz hat dagegen die Regelung des Art. 45a II 2 GG. Danach kann eine Minderheit von einem Viertel der Mitglieder des Verteidigungsausschusses diesen dazu verpflichten, eine bestimmte Angelegenheit zum Gegenstand seiner Untersuchungen zu machen. Schließlich existiert auch im Rahmen der Anklage des Bundespräsidenten ein gewisses "Minderheitenrecht". So kann nach Art. 61 I 2 GG bereits ein Viertel der Mitglieder des Bundestags den Antrag auf Anklageerhebung stellen. Allerdings bedarf der Beschluss über die Anklageerhebung sodann der Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestags oder zwei Dritteln der Mitglieder des Bundesrats (vgl. Art. 61 I 3 GG).

Grundsatz der effektiven Opposition als Teil des Minderheitenschutzes

Insgesamt muss im Rahmen des Minderheitenschutzes der parlamentarischen Minderheiten ermöglicht werden, den eigenen Standpunkt im Willensbildungsprozess des Parlaments einzubringen. Dazu gehört u.a. die Repräsentation in Ausschüssen, wenn dort Sachentscheidungen getroffen werden.

Gleichzeitig muss der parlamentarische Minderheitenschutz effektiv gestaltet sein, da nur so die parlamentarische Kontrollfunktion tatsächlich ausgeübt werden kann. Das BVerfG benennt daher einen „Grundsatz der effektiven Opposition“. Demnach dürfen die „Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein“. Grund dafür sei, dass „die Kontrollbefugnisse der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – in die Hand gegeben“ sind. Somit wurzelt der Grundsatz der effektiven Opposition im Demokratieprinzip nach Art. 20 I, II und Art. 28 I 1 GG. Er stellt einen „allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz“ dar, unter den das BVerfG verschiedene bis dahin entwickelte Rechtspositionen der Opposition zusammenfasst. So umfasst der Grundsatz effektiver Opposition das Recht der Parteien auf verfassungsgemäße Bildung und Ausübung einer Opposition. Dieses Recht wurde bereits in einer der ersten Entscheidungen des BVerfG begründet.

Festzuhalten ist allerdings, dass das Grundgesetz weder explizit spezifische Oppositionsfraktionsrechte begründet, noch sich ein Gebot zur Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten lässt.

Klassische Klausurkonstellationen

Die Frage nach dem parlamentarischen Minderheitenschutz und dem Grundsatz der effektiven Opposition sollte in zwei Problemkonstellationen unbedingt angesprochen werden: Dem sog. GroKo Fall und bei einer möglichen Verlängerung der Legislaturperiode.

GroKo Fall

Das letzte Mal musste das BVerfG über die Frage des Oppositionsschutzes im Jahr 2016 entscheiden, als die Mehrheitsverhältnisse im 18. Deutschen Bundestag aufgrund der Regierungskoalition zwischen CDU/CSU und SPD dazu führte, dass lediglich 127 von 630 Sitze auf die Opposition entfielen. Damit unterschritt die Gesamtheit der Abgeordneten der Oppositionsfraktionen die Quoren, die das Grundgesetz für die Ausübung von parlamentarischen Minderheitenrechten vorsieht. In diesem Urteil betonte das Gericht zwar den Grundsatz der effektiven Opposition, verneinte allerdings einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Einräumung von Oppositionsfraktionsrechten.

Verlängerung Legislaturperiode

Der parlamentarische Minderheitenschutz setzt zudem voraus, dass Oppositionsarbeit dazu führen kann, dass die Opposition grundsätzlich zur Regierung werden kann. Daher müssen in regelmäßigen Abständen Wahlen stattfinden. Zum Themenkomplex der Periodizität der Wahl siehe die Ausführungen unter dem Prinzip der Volkssouveränität.

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Der parlamentarische Minderheitenschutz und der Grundsatz einer effektiven Opposition ergeben sich aus dem Demokratieprinzip, dem Rechtsstaatsprinzip und der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten.

• Die Verfassung enthält verschiedene Rechte, die dem Schutz der parlamentarischen Minderheit dienen.

• Besonders relevant ist dabei das Recht auf Einrichtung eines Untersuchungsausschusses nach Art. 44 GG und das Recht auf Einleitung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 I Nr. 2 GG.

• Umstritten ist, ob sich ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Einräumung von Oppositionsfraktionsrechten ergeben kann. Dies verneinte das BVerfG 2016. Zum einen beruhe der verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition auf individueller und nicht institutioneller Oppositionsmöglichkeit, zum anderen stehe einem solchen Recht die Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG entgegen.

§ 5.5 Parlamentsvorbehalt

Nach dem Demokratieprinzip geht alle Staatsgewalt vom Volke aus (Art. 20 II 1 GG). Daher muss jede staatliche Handlung demokratisch legitimiert, das heißt (mehr oder weniger mittelbar) auf den Willen des Volkes zurückführbar sein. Doch das Demokratieprinzip stellt insoweit nicht an jede staatliche Handlung dieselben Anforderungen. Vielmehr variieren die Anforderungen an die demokratische Rückbindung von Fall zu Fall. Während weniger wichtige Entscheidungen mit einer schwächeren demokratischen Legitimation auskommen, bedürfen wichtige Entscheidungen einer stärkeren, unmittelbaren demokratischen Legitimation. Dies ist der Grundgedanke der Wesentlichkeitslehre des BVerfG.

Die Wesentlichkeitstheorie

Nach dieser Lehre müssen alle „wesentlichen“ Entscheidungen durch das Parlament (auf Bundesebene: durch den Bundestag) getroffen werden. Grund hierfür ist die besondere demokratische Legitimation des Parlaments. Nicht nur ist der Bundestag das einzige unmittelbar gewählte Verfassungsorgan in der Bundesrepublik Deutschland (Art. 38 I 1 GG). Er entscheidet zudem in einem öffentlichen, transparenten Verfahren (Art. 42 I 1 GG) unter Einbeziehung auch der Opposition. Indem alle „wesentlichen“ Entscheidungen dem Parlament vorbehalten werden – man spricht deshalb auch von einem Parlamentsvorbehalt – wird also sichergestellt, dass sich die Öffentlichkeit ihre Auffassung zu der Entscheidung bilden und diese vertreten kann. Angesichts dieser Bedeutung und Funktion der parlamentarischen Entscheidungsfindung für die Demokratie ist es nicht nur ein Recht, sondern auch die Pflicht des Parlaments die wesentlichen Entscheidungen zu treffen.

Die Wesentlichkeitstheorie gibt sich aber nicht damit zufrieden, dass eine Frage vom Parlament geregelt wurde. Entscheidend ist vielmehr, dass das Parlament die wesentlichen Fragen im Gesetz selbst beantwortet und sie nicht in die Hände der Exekutive gibt. Insoweit verlangt die Wesentlichkeitstheorie eine hinreichend bestimmte Regelung der wesentlichen Fragen. Erst diese (auch für Klausursituationen relevante) Kombination von Wesentlichkeitstheorie und Bestimmtheitsgebot verhindert eine Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an die Exekutive und sichert damit die Rolle des Parlaments als Leitgewalt im Staat.

Die im Einzelnen schwer zu bestimmenden Anforderungen des Bestimmtheitsgebots wurden im Abschnitt zum rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot näher dargelegt. Diese Ausführungen können auf die Wesentlichkeitstheorie übertragen werden.

Fallgruppen des Parlamentsvorbehalts

Aus der Wesentlichkeitstheorie folgt nicht, dass sämtliche Sachfragen eine parlamentarische Entscheidung erfordern. Es gibt keinen Totalvorbehalt oder pauschalen Vorrang des Parlaments gegenüber anderen Verfassungsorganen. Vielmehr findet der Parlamentsvorbehalt nur in spezifischen Fallgruppen Anwendung:

Hierzu haben sich grundrechtswesentliche Fragen, Fälle des Organisationsvorbehalts sowie Entscheidungen über Auslandseinsätze der Bundeswehr als anerkannte Fallgruppen des Parlamentsvorbehalts herausgebildet. Darüber hinaus wird ein allgemeiner Parlamentsvorbehalt in gesellschaftlich umstrittenen Fragen erwogen.

Grundrechtswesentlichkeit

Die Wesentlichkeitstheorie verpflichtet den parlamentarischen Gesetzgeber, „in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen“. Wesentlichkeit bedeutet also zunächst einmal Grundrechtswesentlichkeit. Ob eine Regelung durch Parlamentsgesetz erforderlich ist und wie detailliert diese auszufallen hat, hängt davon ab, wie bedeutsam die betreffenden Fragen für die Grundrechtsausübung sind. Hierfür bildet die Intensität des Grundrechtseingriffs ein wichtiges Kriterium.

Je intensiver Grundrechte betroffen sind, desto höher sind auch die durch die Wesentlichkeitstheorie gestellten Anforderungen an die zu treffende parlamentsgesetzliche Regelung. Bei Maßnahmen von hoher Grundrechtsintensität genügt eine parlamentsgesetzliche Generalklausel den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts nicht mehr. Die Voraussetzungen der Maßnahme sind in einer speziellen parlamentsgesetzlichen Rechtsnorm näher zu regeln.

Organisationsvorbehalt

Nicht nur grundrechtsrelevante Fragen, sondern auch Organisationsentscheidungen unterliegen dem Parlamentsvorbehalt. Teilweise sieht das Grundgesetz ausdrücklich einen Gesetzesvorbehalt für bestimmte Organisationsentscheidungen vor (z.B. Art. 28 II GG für die Regelung der kommunalen Selbstverwaltung oder Art. 87 III 1 GG für die Errichtung selbständiger Bundesoberbehörden, neuer bundesunmittelbarer Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts). Darüber hinaus lassen sich auf Grundlage der Wesentlichkeitstheorie ungeschriebene institutionelle Gesetzesvorbehalte herleiten. So hat der parlamentarische Gesetzgeber hinreichend detaillierte Vorgaben für die Organisation selbstverwaltender Körperschaften zu machen.

Entgegenstehende Prinzipien wie etwa der Kernbereich der Regierung stellen eine Grenze für die auf Grundlage der Wesentlichkeitstheorie hergeleiteten ungeschriebenen institutionellen Gesetzesvorbehalte dar.

Auslandseinsätze der Bundeswehr

Entscheidungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland unterliegen dem sogenannten wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt. Der außenpolitische Gestaltungsspielraum der Exekutive endet mit der Anwendung militärischer Gewalt. Aus dem Demokratieprinzip folgt, dass eine derart wesentliche Entscheidung wie die Entscheidung über Kampfeinsätze im Ausland durch den Bundestag zu treffen ist. Der Bundestag nimmt hier nicht nur eine kontrollierende Rolle ein, sondern trifft die grundlegende, konstitutive Entscheidung über die Entsendung der Bundeswehr ins Ausland. Ihm kommt die Verantwortung für den bewaffneten Außeneinsatz der Bundeswehr zu. Die Bundeswehr lässt sich daher als „Parlamentsarmee“charakterisieren. Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt ist lediglich ein „Zustimmungsvorbehalt“. Ein Initiativrecht zur Entsendung von Streitkräften in das Ausland kommt dem Bundestag nicht zu. Der ohnehin nur in engen Grenzen zulässige Einsatz der Bundeswehr im Inland unterliegt nicht dem wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt.

Die Zustimmung des Bundestags erfolgt in Form eines Parlamentsbeschlusses mit einfacher Mehrheit (Art. 42 II 1 GG). Der Parlamentsvorbehalt schreibt nicht ein Parlamentsgesetz als zwingende Handlungsform vor, sondern kann auch die Übernahme parlamentarischer Verantwortung jenseits des Gesetzgebungsverfahrens bedeuten.

Parlamentsvorbehalt in gesellschaftlich umstrittenen Fragen

Neben der Grundrechtsrelevanz kann auch die gesellschaftliche Umstrittenheit einer Frage jedenfalls ein untergeordnetes Kriterium zur Bestimmung der Wesentlichkeit darstellen. Ein allgemeiner Parlamentsvorbehalt in sämtlichen politisch bedeutsamen oder gesellschaftlich umstrittenen Fragen lässt sich anhand der Wesentlichkeitstheorie hingegen nicht konstruieren.

Insbesondere darf der Parlamentsvorbehalt nicht soweit ausgedehnt werden, dass er in Kompetenzen übergreift, die das Grundgesetz der Exekutive zuweist. Dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie lässt sich kein Vorrang des Parlaments und seiner Entscheidungen gegenüber der Exekutive entnehmen. Der Umstand, dass eine Frage politisch umstritten ist, vermag die durch das Grundgesetz zugeordneten Entscheidungskompetenzen nicht zu verschieben.

Aktuelle Problemfälle

Flüchtlingspolitik

Die Figur eines Parlamentsvorbehalts in gesellschaftlich umstrittenen Fragen wurde zuletzt vor dem Hintergrund der sogenannten Flüchtlingskrise diskutiert. Anlass hierfür war die im September 2015 von der Bundesregierung getroffene Entscheidung, einer großen Zahl von Schutzsuchenden die Einreise in das Bundesgebiet zu gestatten.

Aufgrund der politischen Bedeutsamkeit der Entscheidung zur Einreisegestattung und der damit einhergehenden weitreichenden Folgen für das Gemeinwesen wurde in der Folgezeit in der rechtswissenschaftlichen Debatte ein Verstoß gegen die Wesentlichkeitstheorie erwogen. Dem wurde entgegenhalten, dass Art. 59 II 1 GG der Exekutive eine exklusive Kompetenz in auswärtigen Angelegenheiten einräumt und hierdurch die Entscheidungsbefugnisse des Parlaments begrenzt. Auch in gesellschaftlich kontroversen Fragen lässt sich die Wesentlichkeitstheorie nicht heranziehen, um die grundgesetzliche Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative zu verschieben.

Das BVerfG hat die Anträge der AfD-Fraktion in einem Organstreitverfahren, das die Verletzung von Beteiligungsrechten des Bundestages durch die Bundesregierung zum Gegenstand hatte, als unzulässig zurückgewiesen. Zu der Frage, ob die Wesentlichkeitstheorie auf die von der Exekutive im Zuge der sogenannten Flüchtlingskrise getroffenen Entscheidungen anzuwenden ist, bezog das Gericht keine Stellung.

COVID-19-Pandemie

Besonders kontrovers war und ist die Frage, ob die Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie bei der Bewältigung der COVID-19-Pandemie im Laufe des Jahres 2020 eingehalten wurden. Hierbei ist zwischen den verschiedenen Phasen der Pandemie(bekämpfung) zu unterscheiden. Die Corona-Pandemie ist insoweit ein Lehrstück über den Faktor Zeit und seine Bedeutung für den Parlamentsvorbehalt. Während es zu Beginn der Pandemie verfassungsrechtlich zulässig war, der Exekutive einen großen Spielraum zu belassen, wurde das Bedürfnis nach einer parlamentarischen Regelung im Laufe der Pandemie zunehmend größer. Nicht nur die mit der Zeit zunehmende Intensität der Grundrechtseingriffe sprach für eine parlamentarische Regelung. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber zunehmend Erfahrung im Umgang mit der COVID-19-Pandemie gewinnen konnte, machten eine parlamentsgesetzliche Regelung möglich und aus Sicht der Wesentlichkeitstheorie nötig. Seiner Pflicht zur Regelung der coronabedingten Grundrechtseingriffe ist der Gesetzgeber hierbei erst verspätet (im November 2020) nachgekommen.

Auch bei der Festlegung der Impfpriorisierung kam der Gesetzgeber seiner Regelungspflicht erst verspätet nach. Die Impfreihenfolge wurde vom Bundestag zunächst in die Hände des Verordnungsgebers gelegt, ohne inhaltliche Vorgaben zu machen. Angesichts der Bedeutung der Impfung für die Verwirklichung der Grundrechte (insbesondere des Grundrechts auf Leben, Art. 2 II 1 GG) wurde dieses Vorgehen in der Rechtswissenschaft einhellig für verfassungswidrig gehalten. Mit Gesetz vom 29.3.2021 hat der Bundestag insoweit aber Abhilfe geschaffen und die Impfpriorisierung der Exekutive auf eine rechtssichere und hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage gestellt.

Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt in der Klausur

Klausurkonstellation: Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes

In Klausurlösungen ist die Wesentlichkeitstheorie typischerweise bei der Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu thematisieren.

Die Wesentlichkeitstheorie in grundrechtswesentlichen Fragen ist auch ein häufig anzutreffender Schwerpunkt in grundrechtlichen Klausuren. In diesem Fall sind die Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie im Rahmen der materiellen Verfassungsmäßigkeit des einschränkenden Gesetzes (in den sogenannten „Schranken-Schranken“) zu prüfen

Klausurkonstellation: Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt im Organstreitverfahren

Demgegenüber ist die Problematik des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts typischerweise in ein Organstreitverfahren eingebettet. Der Bundestag handelt hier nicht in Form eines Gesetzes, sondern in Form eines Parlamentsbeschlusses. Sind Auslandseinsätze der Bundeswehr Gegenstand einer Klausur, so liegt dem Sachverhalt in aller Regel ein Konflikt zwischen Bundesregierung und Bundestag über die Reichweite der Beteiligung des Parlaments zugrunde. In der Klausurdarstellung ist hier sauber zwischen den Anforderungen des ungeschriebenen wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts und den konkretisierenden Vorschriften des ParlBetG zu unterscheiden.

Darstellung in der Klausur

Der Parlamentsvorbehalt und die Wesentlichkeitstheorie stellen regelmäßig einen Schwerpunkt in staats- und verwaltungsrechtlichen Klausuren dar. Hierbei stellt sich selten das Problem, dass überhaupt keine Regelung getroffen wurde. Häufiger ist fraglich, ob die parlamentarische Regelung hinreichend bestimmt ist. Hierbei sollte man sich bei der Klausurlösung von der Erkenntnis leiten lassen, dass die Anforderungen des Parlamentsvorbehalts in Wissenschaft und Praxis umstritten und einzelfallabhängig anzuwenden sind. Deshalb zeichnet sich eine gelungene Falllösung dadurch aus, dass sie nicht „geradlinig“ auf das Ergebnis zusteuert, sondern Zweifel und Argumente einbringt. Hierbei empfiehlt es sich, zunächst mit allgemeinen Aussagen zur Wesentlichkeitstheorie beziehungsweise zum Bestimmtheitsgebot zu beginnen, um dann klarzumachen, dass diese keine eindeutige Lösung des konkreten Falls zulassen. Das Ergebnis sollte schließlich unter Berücksichtigungen des konkreten Regelungsgegenstands gefunden werden. Etwa so:

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Nach der Wesentlichkeitstheorie des BVerfG sind die „wesentlichen“ Fragen dem Parlament vorbehalten, da dieses über eine besondere demokratische Legitimation verfügt. Dabei fordert das BVerfG, dass das Parlament selbst über die wesentlichen Fragen entscheidet. Es muss also eine hinreichend bestimmte Regelung treffen und darf der Exekutive keinen zu großen Spielraum gewähren.

• Dabei sind „wesentlich“ insbesondere solche Entscheidungen, die von Bedeutung für die Verwirklichung der Grundrechte sind. Aber auch andere Kriterien (etwa die Umstrittenheit einer Frage oder die Bedeutung für die Verwaltungsorganisation) werden diskutiert und sind teils in der Rechtsprechung des BVerfG anerkannt.

• Dem Grundgesetz ist ein ungeschriebener wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt zu entnehmen. Der Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland bedarf grundsätzlich der vorherigen Zustimmung des Bundestages.

§ 5.6 Politische Parteien

Die politischen Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlich-demokratische Ordnung nach dem Grundgesetz. Die Staatsbürger:innen sind über ihr Engagement in den politischen Parteien in der Lage, über die Wahlen hinausgehend wirksam Einfluss auf das politische Geschehen nehmen zu können, vgl. § 1 I 1 PartG. Die zentrale Norm des Grundgesetzes als Ausgangspunkt für die Rechte der politischen Parteien bildet Art. 21 GG. Geschützt wird vor allem die Freiheit und Gleichheit der Parteien, letztere ist insbesondere klausurrelevant.

Parteien als Akteure im Verfassungsleben

Die politischen Parteien stellen ein verfassungsrechtlich notwendiges Instrument der politischen Willensbildung dar. Daher hat das Grundgesetz ihnen den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution zuerkannt. Allerdings stellen sie kein Verfassungsorgan dar. Sie bilden vielmehr Gruppen, die in die institutionalisierte Staatlichkeit hineinwirken.

Sie gründen zumeist rechtsfähige beziehungsweise nichtrechtsfähige (privatrechtliche) Vereine.

Politische Parteien können als juristische Personen Träger von Grundrechten sein (Art. 19 III GG) und sich entsprechend auf einschlägige Grundrechte (z.B. Versammlungsfreiheit, Meinungsfreiheitetc.) berufen und diese im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde geltend machen. Dabei ist aber die Rechtsnatur der zentralen Norm für die politischen Parteien, Art. 21 GG, umstritten. Zum einen wird es als Einrichtungsgarantie verstanden, zum anderen als Grundrecht angesehen oder zur Interpretation der Grundrechte herangezogen. Versteht man Art. 21 GG nicht als Grundrecht, kann eine Verletzung nicht Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. Allerdings können die politischen Parteien, sofern sie als Institution des Verfassungslebens betroffen sind, ein Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG) anstrengen. Hierfür muss im Rahmen des Verfassungsrechtsstreits ihre verfassungsrechtliche Stellung aus Art. 21 I GG betroffen sein. Hierbei wäre im Rahmen der Zulässigkeit insbesondere auf die Beteiligtenfähigkeiteinzugehen.

Begriffsbestimmung

Während das Grundgesetz keine Definition des Parteienbegriffes enthält (vgl. Art. 21 GG), lohnt ein Blick auf § 2 I PartG. Parteien sind demnach Vereinigungen von Bürgern:innen, die dauernd oder für längere Zeit (beachte § 2 II PartG) für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein. Wenngleich eine einfach-gesetzliche Definition für die Bestimmung eines verfassungsrechtlichen Begriffes nur als Auslegungshilfe herangezogen werden kann, wobei die einfach-gesetzliche Begriffsbestimmung nicht ausschlaggebend ist, konkretisiert das PartG in diesem Fall den verfassungsrechtlichen Begriff in verfassungsmäßiger Weise.

Die politischen Parteien sind mit den im Bundestag vertretenen Fraktionen nicht gleichzusetzen. Fraktionen sind Untergliederungen innerhalb des Bundestages. Gemäß § 45 I AbgG können sich die Mitglieder des Bundestages zu einer Fraktion zusammenschließen. Dabei sieht § 10 I 1 GOBT vor, dass Fraktionen Vereinigungen von mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages sind, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Hieraus zeigt sich bereits, dass die Mitglieder einer Fraktion mehreren Parteien angehören können. Außerdem besteht die Möglichkeit, dass die Mitglieder der Partei nicht in den Bundestag gewählt wurden, dennoch hat dies keinen Einfluss auf die Anerkennung der Partei als solche.

Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger:innen darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig, vgl. Art. 21 II GG. Über die Verfassungswidrigkeit der Parteien oder den Ausschluss der staatlichen Finanzierungentscheidet das BverfG.

Aus der Qualifikation einer Vereinigung als Partei folgt, dass sie gem. Art. 21 I 3 GG ihre innere Ordnung den demokratischen Grundsätzen entsprechend ausrichten müssen. Konkretisiert wird diese Vorgabe durch die §§ 6 ff. PartG. Die innere Ordnung muss dem Demokratieprinzipentsprechen. Fehlt es an einer inneren Ordnung, die den demokratischen Grundsätzen entspricht, besteht die Möglichkeit des Verbotes der Partei gem. Art. 21 II GG. Denn eine solche innere Ordnung lässt zumindest abstrakt darauf schließen, dass entsprechende Strukturprinzipien auch im Staat durchgesetzt werden sollen, die jedoch einem elementaren Baustein der demokratischen Grundordnung (Bildung des Staatswillens im Zuge des politischen Kräftespiels) widerspricht. Es bedarf jedoch einer Entscheidung im Einzelfall, ein solcher Rückschluss ist nicht zwingend.

Aufgaben

Gemäß Art. 21 I 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Etwas konkreter beschreibt § 1 II PartG die Aufgaben der politischen Parteien. Demnach wirken die Parteien an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere:

• auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen,

• die politische Bildung anregen und vertiefen,

• die aktive Teilnahme der Bürger:innen am politischen Leben fördern,

• zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger:innen heranbilden,

• sich durch Aufstellung von Bewerbern:innen an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen,

• auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss nehmen,

• die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen

• und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen.

Sie erfüllen mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe, vgl. § 1 I 2 PartG.

Aufgabe der Parteien ist es daher bei der Meinungs- und Willensbildung innerhalb der Gesellschaft mitzuwirken. Ihnen kommt eine Analysefunktion politisch relevanter Themen und Probleme zu, welche über politisch kontroverse Debatten eine Lösung zugeführt werden sollen. Darüber hinaus beeinflussen sie die Arbeit im Bundestag, indem sie bei der Legitimationsvermittlung über die regelmäßig wiederkehrenden Wahlen mitwirken und diese über die Aufstellung von Kandidaten maßgeblich beeinflussen. Ihnen kommt in diesem Zusammenhang eine Schlüsselfunktion zu. Sie agieren dabei als Bindeglied zwischen dem Volk und den Staatsorganen.

Obgleich politische Beziehungen zwischen den Parteien und den sich später bildenden Fraktionen bestehen, sind sie auf rechtlicher und funktionaler Ebene getrennt, insofern ist aber diesbezüglich zu differenzieren. Letztere sind öffentlich-rechtlich verfasst, es handelt sich dabei um Organteile des Bundestages. Außerdem ist hervorzuheben, dass sich die Abgeordneten auf das freie Mandat(Art. 38 I 2 GG) berufen können, sodass der Einfluss der Parteien auf die Mandatsausübung beschränkt wird.

Daneben kommen ihnen viele Pflichten zu, so etwa sind die Parteien zur Rechenschaftslegung verpflichtet (Art. 21 I 4 GG, §§ 23 ff. PartG). Dagegen resultieren auch aus der Anerkennung Rechte, wie etwa der Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung (§ 18 ff. PartG).

Chancengleichheit

Die politischen Parteien haben im Rahmen der Wahl ein Recht auf Chancengleichheit (Grundsatz der gleichen Wahl) gem. Art. 38 I 1 GG i.V.m. Art. 21 I GG. Dieses Recht lässt sich aus ihrem verfassungsrechtlichen Status sowie der Gründungsfreiheit und dem Mehrparteienprinzip entnehmen. Diese Chancengleichheit prägt dabei sowohl den eigentlichen Wahlvorgang als auch bereits die Wahlvorbereitung. Zugleich rekurriert das BVerfG partiell auch auf den Gleichheitssatz des Art. 3 I GG i.V.m. Art. 21 I GG. Art. 21 I GG kann aber auch einzeln relevant werden.

Wird eine Ungleichbehandlung relevant, stellt sich die Frage, ob hierfür ein sachlich zwingender Grund erkennbar ist.

Parteiverbot nach Art. 21 II GG und Parteienprivileg

Voraussetzungen eines Parteienverbotes

Art. 21 II GG ist Ausdruck einer streitbaren Demokratie. Dem Grundgesetz liegt das Verständnis einer streitbaren Demokratie zugrunde. Es ergibt sich aus einer Zusammenschau verschiedenster Normen, so etwa Art. 9 II, 18, 20 IV, 21 II, 61 I, 98 2 GG. Gemeint ist dabei, dass das Grundgesetz einen Missbrauch der mit dem Grundgesetz gewährleisteten Grundrechte für einen Kampf gegen die freiheitlich-demokratische Ordnung nicht akzeptieren kann und die Bürger:innen eben diese zu schützen haben. Die Demokratie soll ihren Feinden nicht schutzlos preisgegeben werden.

Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger:innen darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig, vgl. Art. 21 II GG. Sie können demnach verboten werden. Für ein darauf ausgehen müssen konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die ein mögliches erfolgreiches Verhalten gegen die Schutzgüter des Art. 21 II GG erkennen lassen (wertende Gesamtbetrachtung), das BVerfG spricht hierbei von einer „Potentialität“. Diese Wahrscheinlichkeitsprognose wurde mit dem zweiten NPD-Verbotsverfahren neu eingeführt. Dadurch gleicht sich die Rechtsprechung des BVerfG der des EGMR an.

Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet gem. Art. 21 IV GG das BVerfG (Parteienverbotsverfahren).

Sofern die Partei im Bundestag vertreten war, verlieren die Abgeordneten mit dem Verbot der Partei gem. § 46  I Nr. 5 BWahlG ihre Mitgliedschaft. Soweit Abgeordnete in Wahlkreisen gewählt waren, wird die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten in diesen Wahlkreisen wiederholt, soweit Abgeordnete nach einer Landesliste gewählt waren, bleiben die Sitze unbesetzt, vgl. § 46 IV 2, 3 BWahlG.

Solange eine Partei nicht durch das BVerfG verboten wurde, kann gegen diese aufgrund des Parteienprivilegs (Art. 21 I, II GG) rechtlich (administrativ) nicht vorgegangen werden (es können keine Sanktionen angedroht oder vollzogen werden).[21] Durch Art. 21 GG wird den politischen Parteien eine verfassungsrechtliche Sonderstellung gewährleistet, durch die diesen eine erhöhte Schutz- und Bestandsgarantie zukommt (Parteienprivileg).

Dieses Parteienprivileg gilt auch für die partei-offizielle Tätigkeit der Funktionär:innen und Anhänger:innen der Partei, solange sie im Rahmen der geltenden Rechtsordnung agieren. Allerdings kann die parteipolitische Zugehörigkeit bei der Ernennung zum:r Beamten:inBerücksichtigung finden. Art. 21 II GG beschränkt den Dienstherrn im Rahmen seiner Auswahlentscheidung nicht. Denn der Anknüpfungspunkt seiner Auswahlentscheidung ist ein anderer. Art. 33 V GG erfordert von den Beamten ein Eintreten für die verfassungsmäßige Ordnung. Demgegenüber sichert Art. 21 II GG den Bürger:innen die Freiheit im Rahmen des verfassungsrechtlich Erlaubten diese Ordnung zu bekämpfen.

Das BVerfG hat folglich zum einen zu prüfen, ob die Partei nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger:innen darauf ausgerichtet ist, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen. Die demokratische freiheitliche Grundordnung enthält folgende Komponenten: Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, die Volkssouveränität (Art. 20 II GG), die Gewaltenteilung (Art. 20 II GG), die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 III GG); die Verantwortlichkeit der Regierung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit der Parteien(Art. 21 GG) mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition. Der Begriff umfasst den Kern der Verfassung. Im zweiten NPD-Verbotsverfahren sprach das BVerfG davon, dass das Schutzgut das Demokratieprinzip (Art. 20 I, II GG) und das Rechtsstaatsprinzip(Art. 20 III GG) auf der Grundlage der Garantie der Menschenwürde (Art. 1 I GG) umfasst.

Die Partei muss darauf abzielen, diese demokratische freiheitliche Grundordnung zu beseitigen oder zu beeinträchtigen, folglich abzuschaffen beziehungsweise zu gefährden, hierfür muss sie eine aktiv-kämpferische, aggressive Haltung einnehmen.

Alternativ muss die Partei darauf abzielen, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Das Schutzgut stellt dabei die territoriale Integrität der Bundesrepublik sowie seine außenpolitische Aktionsfähigkeit dar. Für die Gefährdung des Bestandes ist es ausreichend, wenn die Partei mittels entsprechender Bestrebungen darauf abzielt.

Verfahren vor dem BVerfG

Für Parteiverbotsverfahren (Art. 21 II GG, §§ 13 Nr. 2, 43 ff. BVerfGG) ist das BVerfG gem. Art. 21 IV GG zuständig. Gemäß § 43 I 1 BVerfGG kann der Antrag auf Entscheidung, ob eine Partei verfassungswidrig ist, von dem Bundestag, dem Bundesrat oder von der Bundesregierunggestellt werden. Antragsgegenstand ist die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei. Antragsgegnerin ist entsprechend die Partei. Die Vertretung der Partei bestimmt sich nach den gesetzlichen Bestimmungen (siehe §§ 44 I BVerfGG, 11 PartG). Es ist ein Vorverfahren einzuhalten, bei dem das BVerfG dem Vertretungsberechtigten (§ 44 BVerfGG) Gelegenheit zur Äußerung gibt, anschließend beschließt das BVerfG, ob der Antrag als unzulässig oder als nicht hinreichend begründet zurückzuweisen oder ob die Verhandlung durchzuführen ist (§ 45 BVerfGG). Bezüglich der Form des Antrages ist § 23 I BVerfGG zu wahren. Der Antrag ist begründet, wenn die Partei darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland gefährdet.

Parteienfinanzierung

Mittelbare und unmittelbare staatliche Finanzierung

Die Parteienfinanzierung ist einfach-gesetzlich in den §§ 18 ff. PartG geregelt. Gemäß § 18 I PartG erhalten die Parteien Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit (also ihrer allgemeinen Aufgaben, nicht nur des Wahlkampfes). Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Mittel bilden der Erfolg, den eine Partei bei den Wählern:innen bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen erzielt, die Summe ihrer Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge sowie der Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden.

Mittelbar erfolgt eine Finanzierung durch die Gewährung von Steuervorteilen für Parteispenden.

Außerhalb der staatlichen Finanzierung finanzieren sich die Parteien über Mitgliedsbeiträge, Geldleistungen von Mandatsträger:innen und Parteispenden. Außerdem können sie Erträge aus wirtschaftlicher Betätigung oder Vermögensverwaltung erhalten.

Ausschluss von der staatlichen Finanzierung

Gemäß Art. 21 III 1 GG sind Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger:innen darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen. Diese Möglichkeit war erst im Zuge einer Verfassungsänderung möglich geworden. Das BVerfG selbst benannte diese Möglichkeit im zweiten Verbotsverfahren gegen die NPD. Wird der Ausschluss festgestellt, so entfällt auch eine steuerliche Begünstigung dieser Parteien und von Zuwendungen an diese Parteien, vgl. Art. 21 III 2 GG.

Über den Ausschluss der staatlichen Finanzierung entscheidet das BVerfG, vgl. Art. 21 IV GG. Es stellt gem. § 46a I 1 BVerfGG den Ausschluss von der Finanzierung für sechs Jahre fest. Der Antrag auf Entscheidung, ob eine Partei von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen ist, kann von dem Bundestag, dem Bundesrat oder von der Bundesregierung gestellt werden (§ 43 BVerfGG). Es wurde in der Vergangenheit ein Antrag aus Ausschluss der NPD von der staatlichen Finanzierung gestellt.

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Die zentrale Grundsatznorm bildet Art. 21 GG.

• Während das Grundgesetz keine Definition des Parteienbegriffes enthält (vgl. Art. 21 GG), kann hierbei auf § 2 PartG zurückgegriffen werden.

• Aufgabe der Parteien ist es, gem. Art. 21 I 1 GG bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (siehe auch § 1 I 2 PartG).

• Den Parteien kommt das Recht auf Chancengleichheit zu, wobei sie sich je nach konkretem Sachverhalt auf Art. 21 I GG, Art. 38 I 1 i.V.m. Art. 21 I GG oder Art. 3 I GG i.V.m. Art. 21 I GG berufen können.

• Die Parteifinanzierung erfolgt zum Teil (unmittelbar sowie mittelbar) staatlich, darüber hinaus können sich die Parteien durch Mitgliedsbeiträge oder Spenden finanzieren. Parteien können unter gewissen Umständen von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen werden (vgl. Art. 21 III GG).

• Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger:innen darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig, vgl. Art. 21 II GG. Sie können verboten werden. Solange eine Partei nicht durch das BVerfG verboten wurde, kommt ihnen die durch Art. 21 GG gewährleistete Schutz- und Bestandsgarantie zu (Parteienprivileg).

§ 5.7 Fraktionen

Allgemeines

In Deutschland reichen ihre Wurzeln zurück an die Schwelle zum 19. Jahrhundert, als Abgeordnete – anfänglich vor allem außerhalb des Parlaments – begannen, sich in lose organisierten „politischen Clubs“ zu treffen, um ihr innerparlamentarisches Verhalten aufeinander abzustimmen. Wurde ihre Koordinierung innerhalb des Parlaments im deutschen Frühkonstitutionalismus noch eisern bekämpft, erwiesen sich diese Versuche bald als aussichtslos. Unser heutiges Bild von Fraktionen nahm im Zuge der Verhandlungen der Frankfurter Nationalversammlung 1848/49 Konturen an. Mit der Geschäftsordnung für den Reichstag der Weimarer Republik vom 12.12.1922 erhielten Fraktionen auch formal die Anerkennung, die ihnen im parlamentarischen Alltag längst zuteilgeworden war.

Begriff der „Fraktion“

Ein zentrales Recht, das aus dem sogenannten „freien Mandat“ der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) hergeleitet wird, ist das Recht, sich nach eigenem Ermessen mit anderen Abgeordneten zusammenzuschließen (Assoziationsrecht), um so persönlichen Gemeinwohlvorstellungen im Parlament mehr Gewicht verleihen zu können. Einfach-gesetzlich ausformuliert wurde es mittlerweile in § 53 I AbgG. Die Vorschrift anerkennt, dass „effiziente Parlamentsarbeit mit Hunderten von ‚Einzelkämpfern' nicht möglich ist“, und reflektiert dabei einen grundlegenden Konflikt in der parlamentarischen Demokratie: In ihrem Zentrum müssen unterschiedlichste Auffassungen vom „Guten“ und „Schönen“ einem Ausgleich zugeführt werden, zugleich muss das Parlament aber auch in absehbarer Zeit zu einer Entscheidung kommen können, also handlungs- und entscheidungsfähig sein.

Abgeordnete, die persönliche Präferenzen in diesem Ausgleich wiederfinden möchte, sind daher seit jeher gut beraten, sich im Rahmen der parlamentarischen Auseinandersetzung „Verbündete“ zu suchen. Die Funktion, Abgeordnete mit ähnlichen politischen Überzeugungen in ihrem Zusammenwirken zu koordinieren, übernehmen im Parlament die Fraktionen. Als „Tendenzgemeinschaften“ in ebendiesem Sinne gestatten sie ihren Mitgliedern eine arbeitsteilige Aufgabenorganisation, die mittlerweile schlechterdings unverzichtbar geworden ist.

Voraussetzungen des Fraktionsbegriffes nach § 10 I 1 GOBT

Die GOBT definiert „Fraktionen“ in § 10 I 1 GOBT als Vereinigungen von mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Die Einordnung einer Mehrzahl von Abgeordneten als „Fraktion“ in diesem Sinne ist also von zwei Voraussetzungen abhängig:

Erstens müssen die Abgeordneten zusammen fünf Prozent der Mitglieder des Bundestagesstellen. Diese Hürde lässt sich mit der Erwägung begründen, dass es dem Bundestag im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG) offenstehen muss, seine Funktionsfähigkeit dahingehend abzusichern, dass nur solche Gruppierungen von Mandatsträger:innen in den Genuss besonderer Fraktionsrechte kommen sollen, die eine gewisse Mitgliederzahl (ein gewisses „politisches Gewicht“) hinter sich vereinen können.

Als „Fraktion“ anerkennt die GOBT zweitens nur Zusammenschlüsse solcher Abgeordneter, die entweder derselben Partei angehören oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Dieses „Homogenitätsgebot“ soll verhindern, dass sich Parlamentarier:innen unterschiedlichster Strömungen nur zu dem Zweck zusammenschließen, besondere Rechte einer Fraktion für sich in Anspruch nehmen zu können. Die zweite Variante dieser Bestimmung rekurriert auf die Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU.

Schließen sich Abgeordnete abweichend von Satz 1 zusammen, sieht § 10 I 2 GOBT die Möglichkeit einer Anerkennung als Fraktion im Wege eines Bundestagsbeschlusses vor.

Feststellung dieser Voraussetzungen

Das Vorliegen dieser Voraussetzungen unterliegt einer ständigen Überprüfung durch den oder die Präsident:in des Deutschen Bundestages als Vertreter:in des Parlaments. Insoweit ist zu bedenken, dass – wie § 62 I Nr. 1 AbgG explizit anerkennt – der Fraktionsstatus wieder erlöschen kann, beispielsweise, wenn die benannten Voraussetzungen im Nachhinein entfallen.

Da der Zusammenschluss zu einer Fraktion Ausdruck des Assoziationsrechtes der Abgeordneten ist, muss es ihnen freistehen, diese Bindung durch Mehrheitsbeschluss jederzeit wieder aufzulösen – § 62 I Nr. 2 AbgG sieht diese Möglichkeit vor. Schließlich endet der Status als Fraktion nach § 62 I Nr. 3 AbgG mit dem Ende der Wahlperiode (Grundsatz der Diskontinuität).

Funktion

Das BVerfG würdigt Fraktionen in ständiger Rechtsprechung als „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens“, in der Literatur wird der Bundestag gar als „Fraktionenparlament“ beschrieben. Damit verbunden ist die Einsicht, dass Fraktionen (nicht erst seit heute) die zentralen Handlungseinheiten im parlamentarischen Betrieb darstellen.

Sie markieren insbesondere das „Scharnier, das Parlament und Parteien miteinander verbindet und verschränkt“, bilden mit anderen Worten die „parlamentarische Entsprechung des modernen Parteienstaates“. Denn praktisch wirken die politischen Parteien als gesellschaftlich verwurzelte Akteure über die Arbeit in den Fraktionen in die parlamentarische Sphäre hinein.

Diesen Funktionen können sie gerecht werden, weil Fraktionen im Bundestag über eine komplexe und ausdifferenzierte Binnenstruktur mit genau definierten Zuständigkeiten und Verfahren verfügen. Aufschlussreich ist hier beispielsweise ein Blick auf die „Arbeitsordnung“ der größten Fraktion im 19. Deutschen Bundestag aus CDU und CSU („Unionsfraktion“): Als Organe und Gruppen innerhalb dieser Fraktionsgemeinschaft benennt § 2 der Arbeitsordnung neben der Fraktionsversammlung (§§ 3 f.) einen Vorstand (§ 6), einen geschäftsführenden Vorstand (§ 5), Arbeitsgruppen (§ 8), einen Ehrenrat (§ 9), eine Finanzkommission, eine Kassenkontrollkommission (§ 10) und sonstige Gruppen – die Gruppe der Frauen, die Arbeitnehmergruppe, den Parlamentskreis Mittelstand, die Gruppe der Vertriebenen, Aussiedler und deutschen Minderheiten, die Arbeitsgemeinschaft Kommunalpolitik und die Junge Gruppe. Bei Bedarf können vonseiten des Vorstandes weitere Kommissionen „für bestimmte zeitlich begrenzte Aufgaben“ eingesetzt werden (§ 2 Nr. 3). Darüber hinaus kennt die Arbeitsordnung einen Fraktionsvorsitzenden (§ 7) und stellvertretende Vorsitzende (§ 4 Nr. 1 lit. b)), Beauftragte (§ 7 Nr. 2), parlamentarische Geschäftsführer (§§ 4 Nr. 1 lit. b), 7 Nr. 3) sowie Sprecher zu bestimmten Sachgebieten (§§ 4 Nr. 2 lit. b), 8 Nr. 2 S. 1 2. HS).

Rechtsgrundlagen

In Bestimmungen des Grundgesetzes spiegelt sich die Bedeutung der Fraktionen für den Parlamentsalltag nur sehr bedingt wider. Dort werden sie nur an einer einzigen Stelle erwähnt, nämlich in Art. 53a I 2 1. HS GG in den Vorschriften über den Gemeinsamen Ausschuss. Vor dem Hintergrund ihrer praktischen Bedeutung in der deutschen Verfassungsgeschichte spricht vieles dafür, dass ihre Existenz schlicht vorausgesetzt wurde. Für das Fraktionswesen mittelbar von zentraler Bedeutung sind unter anderem aber auch die Vorschriften über den Abgeordnetenstatus(Art. 38 I 2 GG) und über die Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG).

Traditionell finden sich Vorschriften über die Fraktionen in den parlamentarischen Geschäftsordnungen, so auch in der GOBT, die ihnen nicht bloß einen eigenen Abschnitt einräumt (§§ 10-12 GOBT), sondern ihnen verteilt über die gesamte GOBT auch eine Vielzahl von Rechten im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens zuteilwerden lässt. Die GOBT stellt insoweit die zentrale Rechtsgrundlage für die Rechtsstellung der Fraktionen im Parlament dar.

Weitere Bestimmungen finden sich seit 1995 in den §§ 53-62 AbgG („Fraktionsgesetz“), die (anders als die Vorschriften der GOBT) vornehmlich die rechtlichen Außenbeziehungen der Fraktionen in den Blick nehmen. Denn deren Wirken beschränkt sich nicht allein auf den parlamentarischen Raum. Um ihren Aufgaben im Parlament nachzugehen, müssen die Fraktionen auch am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen, beispielsweise Kaufverträge über Büromaterial abschließen oder Arbeitnehmer:innen beschäftigen (siehe nur § 57 AbgG).

Rechtsnatur

Seit jeher kontrovers debattiert wird die Rechtsnatur der Parlamentsfraktionen. Diesbezüglich existieren zahlreiche Auffassungen, die im Folgenden nur kursorisch dargestellt werden sollen.

Zuordnung zum Privatrecht

Eine historisch frühe Auffassung hat den Vorschlag unterbreitet, Fraktionen dem bürgerlichen Vereinsrecht der §§ 21 ff. BGB zuzuschlagen und sie (mangels Eintragung in das Vereinsregister) als nicht rechtsfähige Vereine im Sinne des § 54 BGB zu qualifizieren. Eine ähnliche Meinung möchte die Fraktion als „innenrechtsfähigen Verein des Bürgerlichen Rechts“ einordnen. Gegen solche Zuordnungsversuche sprechen mehrere Gründe. Einerseits scheinen sich Fraktionen – die benannten Rechtsgrundlagen offenbaren das eindrücklich – den „Kategorien des überkommenen […] Privatrechts“ zu entziehen. Hinzu kommt, dass sie ihre Daseinsberechtigung maßgeblich der Stellung der Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) und der parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG) verdanken, Vorschriften also, die Fraktionen eher als Vereinigungen im Kontext eines „besondere[n] Organ[s] der Gesetzgebung“ (Art. 20 II 2 GG) – dem Parlament – in den Blick nehmen. Dazu passt, dass § 2 II Nr. 2 VereinsG sie explizit nicht als Vereine im Sinne des Vereinsgesetzes (zu dessen Begriff des Vereins: § 2 I VereinsG) bezeichnet.

Die Fraktion vereinigt Parlamentarier:innen (§ 53 I AbgG) in ihrer besonderen Funktion als Mandatsträger:innen. Mit der heute h.M. sind Fraktionen daher nicht allein dem Privatrecht zuzuordnen.

Öffentlich-rechtliche Vereinigung, § 54 AbgG

Inzwischen wird die auch und vor allem „öffentlich-rechtliche Natur“ der Fraktionen allgemein anerkannt. Gleichwohl existieren noch immer unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich ihrer genaueren Einordnung: Manche möchten sie als Organe oder Organteile des Bundestagesfassen. Dieser Auffassung wird mit dem Einwand begegnet, dass Fraktionen nicht die Gesamtheit des Parlaments repräsentieren und schon deshalb nicht als Organ(-teile) desselben in Betracht kämen. Andere wiederum erkennen in der Fraktion ein „Staatsorgan sui generis“ oder einen Verein öffentlichen Rechts. Schließlich wird häufig ihre „duale Rechtsnatur“ hervorgehoben – das heißt ihre Teilnahme am allgemeinen Rechtsverkehr einerseits und ihre Einbindung in die parlamentarische Sphäre andererseits.

Bei all diesen Kategorisierungsversuchen lassen inzwischen mehr und mehr Stimmen die Frage nach der Rechtsnatur ausdrücklich offen. Argumentiert wird mit der fehlenden praktischen Relevanz einer solchen Festlegung. Das mag die Rechtsprechung des BVerfG bestätigen, die sich in dieser Frage bislang zurückhaltend zeigt. Und in der Tat hat das „Fraktionsgesetz“ von 1995 die Problematik einigermaßen entschärft. Heute können Fraktionen jedenfalls am allgemeinen Rechtsverkehr teilnehmen und bilden zugleich „rechtsfähige Einrichtungen des Verfassungslebens“.

Hervorzuheben ist zuletzt, dass Fraktionen zwar praktisch als „Parteien im Parlament“ auftreten, in rechtlicher Hinsicht aber von ihrer Partei unabhängig sind. Als Vereinigung von Abgeordneten ist die Fraktion ein Zusammenschluss gewählter Mandatsträger:innen, die ihre Rechte aus dem Abgeordnetenstatus (Art. 38 I 2 GG) herleiten. Der Fraktion kommt ihre Rechtsstellung (etwa in der GOBT) nur als Fraktion, das heißt: als Vereinigung von Abgeordneten mit eigenen Rechten zu, nicht als verlängerter Arm irgendeiner Partei im Parlament.

Einzelne Rechte

Gesetzgebungsinitiative

Die Bedeutung der Fraktionen zeigt sich einmal mehr im Rahmen der geschäftsordnungsmäßigen Konkretisierung des Gesetzesinitiativrechts aus Art. 76 I GG. Während der Verfassungstext offen dahingehend formuliert ist, dass Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden können (womit auch einzelne Abgeordnete angesprochen sein könnten), verlangt §§ 76 I , 75 I lit. a) GOBT die Einbringung von einer Fraktion (oder einer anderen Gruppe mit Fraktionsstärke). Ob man diese Konkretisierung des Verfassungstextes, zu der der Bundestagim Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 I 2 GG) grundsätzlich befugt ist, in ihrer aktuellen Gestalt für zulässig halten möchte, mag hier dahinstehen. Im Übrigen können Fraktionen Sachverständige für Ausschussanhörungen benennen (§ 70 GOBT), nach der ersten Beratung eines Entwurfs im Plenum eine Aussprache herbeiführen (§79 1 GOBT) oder noch in dritter Beratung Änderungsanträge einbringen (§ 85 I 1 GOBT).

Antragsrechte

Die GOBT räumt Fraktionen (genauer: sämtlichen Gruppierungen mit Fraktionsstärke) zahlreiche Möglichkeiten ein, den parlamentarischen Willensbildungsprozess über Antragsbefugnisse mitzugestalten. So können sie beispielsweise:

• eine Aussprache verlangen, §§ 79 1, 81 I 1 GOBT,

• nach § 89 GOBT eine Einberufung des Vermittlungsausschusses beantragen,

• eine namentliche Abstimmung verlangen, § 52 1 GOBT,

• die Herbeirufung eines Mitglieds der Bundesregierung beantragen (§ 42 GOBT, „Zitierrecht“),

• „große“ (§§ 75 I lit. f), 76 I, 100 ff. GOBT) und „kleine Anfragen“ (§§ 75 III, 76 I, 104 GOBT) an die Bundesregierung richten oder

• eine „aktuelle Stunde“ verlangen (§ 106 I GOBT i.V.m. Anlage 5 zur GOBT).

Organisatorische Mitwirkungsrechte

Fraktionen genießen eine Vielzahl organisatorischer Mitwirkungsrechte. So stellt jede von ihnen grundsätzlich einen oder eine Bundestagsvizepräsident:in (§§ 2 I 2, II GOBT), schlägt Schriftführer:innen vor (§ 3 GOBT) und benennt Mitglieder für den Ältestenrat (§ 6 I 1 GOBT), über den sie Einfluss auf den parlamentarischen Geschäftsgang nehmen kann.

Von eminenter Bedeutung ist ihre Präsenz in den Ausschüssen (§§ 54 ff. GOBT), in denen ein wesentlicher Teil der Parlamentsarbeit stattfindet. Die Besetzung ständiger Ausschüsse erfolgt gemäß §§ 12 1, 57 I 1 GOBT nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen. Denn nach dem verfassungsrechtlich hergeleiteten „Grundsatz der Spiegelbildlichkeit […] muss grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln“. Diesem Grundsatz ist Rechnung zu tragen, wenn das Parlament einzelne Aufgaben an seine Untergliederungen delegiert. Seit einiger Zeit diskutiert wird die Frage, ob von Verfassungs wegen jede Fraktion mit mindestens einem Mitglied in jedem Ausschuss vertreten sein muss. Mit Verweis auf die praktische Relevanz der Ausschüsse wird diese Frage im Schrifttum mehrheitlich bejaht. Inzwischen scheint sich auch das BVerfG dieser Haltung zumindest vorsichtig anzunähern. In der Praxis wird das Problem regelmäßig dadurch umgangen, dass im Einsetzungsbeschluss nach § 57 I 1 GOBT Ausschussgrößen gewählt werden, mit denen diesen Überlegungen Rechnung getragen werden kann. Dabei obliegt es gemäß § 57 II 1 GOBT den Fraktionen, Ausschussmitglieder (und deren Stellvertreter:innen) zu benennen. Auch bei der Wahl des oder der Ausschussvorsitzenden sind die Fraktionen ausweislich § 12 1 GOBT nach ihrem Stärkeverhältnis zu berücksichtigen.

Fraktionen haben überdies Einfluss auf die parlamentarische Debatte. Das Rederecht der Abgeordneten wird hier von der Geschäftsordnung überformt, die Fraktionen in §§ 28, 35 GOBT diesbezüglich eine exponierte Stellung zuweist. Auch die Erteilung des Wortes bei einer Befragung der Bundesregierung nach § 106 II GOBT iVm Anlage 7 zur GOBT orientiert sich am Stärkeverhältnis der Fraktionen (Punkt 6 der Anlage, der insoweit auf § 28 I GOBT verweist).

Anspruch auf Geld- und Sachleistungen, § 58 AbgG

§ 58 I AbgG räumt Fraktionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben einen Anspruch auf Geld- und Sachleistungen ein. Hinsichtlich der jährlich festzulegenden (§ 58 II 2) Geldleistungen differenziert § 58 II 1 AbgG zwischen einem – jeder Fraktion zustehenden – Grundbetrag, einem Betrag für jedes Fraktionsmitglied und einem Zuschlag für jede Fraktion, die nicht die Bundesregierung trägt. Diesem „Oppositionszuschlag“ liegt die Überlegung zugrunde, dass Zugriffsmöglichkeiten der Regierungsfraktionen auf Ressourcen der Ministerialverwaltung insoweit kompensationsbedürftig sind. Von hoher praktischer Relevanz dürfte § 58 IV AbgG sein. Dessen S. 1 präzisiert den Kreis der von Abs. 1 bereits angesprochenen Aufgaben. Wenn S. 2 statuiert, dass eine Mittelverwendung für Parteiaufgaben unzulässig ist, stellt der Gesetzgeber freilich nur fest, was verfassungsgerichtlich seit Jahrzehnten geklärt ist. Es muss also sichergestellt sein, dass hier keine Grundlage für eine (unzulässige) mittelbare Parteienfinanzierung geschaffen wird.

Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin

Dass eine Organisation in Fraktionen notwendigerweise mit einer gewissen Bindung von Abgeordneten einhergeht, hat das BVerfG früh gesehen und für unproblematisch erachtet, soweit „diese Bindung [...] nicht über das hinaus[geht], was zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit geboten ist“ und solange „die notwendige Entscheidungsfreiheit und Selbstverantwortlichkeit des einzelnen Abgeordneten erhalten bleibt“. Diese Prämissen wirken in einer weiter ausdifferenzierten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bis heute fort.

Fraktionen haben ein anerkennenswertes Interesse, auf den parlamentarischen Willensbildungsprozess als Vereinigung einzuwirken, mithin geschlossen aufzutreten. Einzelne unter dem Begriff „Fraktionsdisziplin“ zusammengefasste Verfahrensvorkehrungen und Verhaltensregeln, die diese Geschlossenheit herzustellen suchen, markieren vor diesem Hintergrund überhaupt erst die Rechtfertigung für ihre Existenz. Wenn etwa § 17 Nr. 1 S. 3 der bereits erwähnten Arbeitsordnung der Unionsfraktion deren Mitglieder „verpflichtet, in wichtigen Fragen ihre von der Fraktionsmehrheit abweichende Abstimmungsabsicht […] bis zum Vortag der Abstimmung […] mitzuteilen“, liegt hierin eine im Interesse koordinierten parlamentarischen Vorgehens nachvollziehbare Maßnahme. Kaum anders zu beurteilen sind mit Nachdruck vorgetragene Appelle an die Fraktionsdisziplin oder die Verpflichtung, ein abweichendes Stimmverhalten (schriftlich) zu begründen.

Als zulässig erachtet werden auch Maßnahmen, die auf ein Abweichen von der Fraktionslinie von einem gewissen Gewicht reagieren. Dazu zählt der Ausschussrückruf, dessen Zulässigkeit mit einer berechtigten Erwartung der Fraktion begründet wird, sich in Ausschüssen nur von Mitgliedern vertreten lassen zu müssen, die die grundsätzliche Linie der Fraktion zum Ausdruck zu bringen vermögen. Auch eine Abberufung aus Fraktionsämtern hält man in der Literatur wohl mehrheitlich für ein zulässiges Instrument der Fraktionsdisziplin. Schließlich wird ein Fraktionsausschluss jedenfalls dann mehrheitlich für zulässig gehalten, wenn das Abweichen von der Fraktionslinie „nicht auf eine gelegentliche Querköpfigkeit in Sachfragen von untergeordneter Bedeutung“ zurückzuführen ist, „sondern ins Grundsätzliche reicht“. Hier bedarf es also eines „wichtige[n] Grund[es]“. Bei alledem ist zu bedenken, dass das freie Mandat von dieser fraktionsinternen „Sanktion“ unbeeinflusst bleibt. Überdies dürfen diese Maßnahmen nach allgemeiner Auffassung grundsätzlich nicht schon bei einer einmaligen Abweichung von der Fraktionslinie gewählt und insbesondere nicht an eine konkrete Entscheidung von Abgeordneten geknüpft werden. Eine Maßnahme ist dabei nicht als „Sanktion“ zulässig, sondern nur mit Blick auf das berechtigte Interesse einer Fraktion, geschlossen in den parlamentarischen Willensbildungsprozess hineinzuwirken. Dass diese Abgrenzung im Einzelfall meist schwierig ist, steht auf einem anderen Blatt.

Die keineswegs trennscharfe Grenze zum unzulässigen „Fraktionszwang“ ist jedenfalls erreicht bei einer „Verpflichtung des Abgeordneten, nach Mehrheitsbeschlüssen der Fraktion zu stimmen“. Von dieser Kategorie erfasst werden also Fälle einer sanktionsbewehrten Verpflichtung zu einer bestimmten Ausübung des Mandats, wobei im Einzelnen umstritten ist, ob die Sanktion von der Fraktion selbst durchsetzbar sein muss (wie bei einem Fraktionsausschluss) oder ob auch in anderen Konstellationen von einem Fraktionszwang zu sprechen wäre, in denen die Fraktion diese Sanktion bloß in Aussicht stellen kann (etwa bei der Androhung einer „Nichtwiederaufstellung als Kandidat“).

Fraktionsausschluss oder: Der fraktionslose Abgeordnete

Die Wirkungsmacht einzelner Mandatsträger:innen im Bundestag ist naturgemäß begrenzt. Im Interesse einer „Funktionsfähigkeit“ des Parlaments und um der Rechte anderer Mandatsträger:innen willen müssen Abgeordnete eine Beschränkung ihrer aus dem Abgeordnetenstatus hergeleiteten Rechte im parlamentarischen Prozess notwendigerweise hinnehmen, ihre Mitwirkungsrechte „müssen sich […] – als Mitgliedschaftsrechte – in die notwendig gemeinschaftliche Ausübung einfügen“. Vor diesem Hintergrund markiert der Ausschluss von Parlamentarier:innen aus der Fraktion ein scharfes Schwert. Gleichwohl hält ihn die h.M. aus guten Gründen – nämlich unter Verweis auf die Fraktion als „Tendenzgemeinschaft“ – für grundsätzlich zulässig.

Angesichts der Wirkungen einer solchen Maßnahme finden sich aber zahlreiche Bemühungen, das Verfahren des Fraktionsausschlusses rechtlich einzuhegen. So verlangt der rheinland-pfälzische Verfassungsgerichtshof in einer jüngeren Entscheidung „ein rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügendes Verfahren sowie einen willkürfreien Entschluss der Fraktionsversammlung“. Dazu gehören mindestens eine „Gelegenheit [des oder der Betroffenen] zur wirksamen Stellungnahme“ und die Existenz eines „wichtigen Grundes“ für den Ausschluss. Die Entscheidung obliegt richtigerweise allein der Fraktionsvollversammlung. Wichtige Gründe können darin begründet liegen, dass sich ein Mindestmaß an inhaltlicher Übereinstimmung nicht (mehr) herstellen lässt oder dass das Vertrauensverhältnis derart nachhaltig gestört ist, dass der Fraktion eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr zumutbar erscheint. Bei der Frage, ob ein wichtiger Grund vorliegt, genießen die Fraktionen einen Beurteilungsspielraum, der gerichtlich nur eingeschränkt nachvollziehbar ist – letztlich handelt es sich auch und gerade um eine politische Bewertung, ob noch ein Mindestmaß an inhaltlicher Übereinstimmung besteht. Praktisch wichtig aus Sicht der Fraktionen ist die Forderung, dieses Verfahren bereits in der Fraktionssatzung zu verankern.

Prozessuales

Organstreit

In eigener Sache

Fraktionen sind nach der GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet und können daher beteiligtenfähige Partei eines Organstreitverfahrens vor dem BVerfG sein (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG).

Prozessstandschaft

Darüber hinaus können sie im Rahmen eines Organstreitverfahrens nach Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG aber auch in Prozessstandschaft Rechte des Deutschen Bundestagesgeltend machen. Instruktiv ist insofern eine Entscheidung des BVerfG in Sachen AWACS-Einsatz Türkei: „Sinn und Zweck der in § 64 Abs. 1 BVerfGG vorgesehenen Prozessstandschaft liegen gerade darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Deutschen Bundestags auch dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, insbesondere im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will. Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist insofern sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes.“

Abstrakte Normenkontrolle

Unter den in Art. 93 I Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG benannten Voraussetzungen, das heißt insbesondere, wenn sie allein oder gemeinsam mit anderen kooperationsbereiten Fraktionen ein Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages stellt, kann die Fraktion auch eine abstrakte Normenkontrolle vor dem BVerfG anstrengen. Allerdings sind es genau genommen Mitglieder des Bundestages in ihrem Zusammenwirken (und nicht die Fraktion als rechts- und prozessfähige Vereinigung nach § 54 I, II AbgG), die ein Normenkontrollverfahren auf den Weg bringen. Nach dem insoweit klaren Normtext des Art. 93 I Nr. 2 GG kommt es nicht auf eine oder mehrere Fraktionen, sondern auf ein Viertel der Abgeordneten an.

Gruppen im Sinne von § 10 IV GOBT

Nach § 10 IV 1 GOBT können mehrere Abgeordnete, die die von § 10 I 1 GOBT geforderte Fraktionsmindeststärke nicht erreichen, als Gruppe anerkannt werden. Praktisch bedeutsam ist diese Möglichkeit vor allem in Fällen, in denen eine Mehrzahl von Abgeordneten in den Bundestageingezogen ist, ohne dass ihre Partei die Fünfprozenthürde nach § 6 III 1 BWahlG überwunden hat. Die Anerkennung als Gruppe bedarf der Zustimmung des Bundestages, nach dem Wortlaut der Vorschrift („können […] anerkannt werden“) steht die Entscheidung über eine Zuerkennung des Gruppenstatus sogar im Ermessen des Parlaments. Diesbezüglich besteht allerdings Einigkeit, dass der Wortlaut von § 10 IV 1 GOBT in Fällen, in denen die zusammenschlusswilligen Mitglieder über eine gewisse Homogenität verfügen und ihr Zusammenschluss eine Größe erreicht, die sie berechtigen würde, Mitglieder in Ausschüsse des Parlaments zu entsenden, verfassungskonform dahingehend zu interpretieren ist, dass diese „Gruppierungen [...] als Gruppen anerkannt werden [müssen]“. Welche Anforderungen an die Homogenität zu stellen sind, ist umstritten. Manche Stimmen wollen weniger strenge Maßstäbe anlegen als bei Fraktionen, andere hingegen plädieren für einen Gleichlauf mit den Vorgaben des § 10 I 1 GOBT.

Die Ausgestaltung der Rechtsstellung parlamentarischer Gruppen hat sich, da die GOBT zu dieser Frage schweigt, vor allem seit den 1990er-Jahren in einer Mischung aus „Parlamentsbrauch“ und verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung entwickelt. Da das Erscheinungsbild dieser Gruppen hinsichtlich der Zahl ihrer Mitglieder in Abhängigkeit von konkreten Wahlergebnissen durchaus heterogen ist, lassen sich hier allgemeine Maßstäbe auch nur schwer benennen. Gleichwohl hat sich eine gewisse Übung etabliert, der zufolge Gruppen beispielsweise im Ältestenrat und in Ausschüssen (Spiegelbildlichkeitsgrundsatz) angemessen vertreten sein müssen, ihnen ihrer Größe entsprechende Redezeiten einzuräumen sind oder sie Vorlagen im Sinne von § 75 GOBT einbringen dürfen. In einem Organstreitverfahren ist die parlamentarische Gruppe parteifähig.

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Fraktionen sind Vereinigungen von Abgeordneten im Parlament (§ 10 I 1 GOBT).

• Die Fraktionen leiten ihre Rechtsstellung aus den Rechten der einzelnen Abgeordneten (Art. 38 I 2 GG) her. Von den politischen Parteien sind sie rechtlich unabhängig.

• Die Ausübung von Mandatsbefugnissen wird durch die Mitgliedschaft in einer Fraktion erheblich erleichtert. Zahlreiche Rechtspositionen in der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) knüpfen an den Fraktionsstatus an.

• Fraktionen sind als freiwillige Zusammenschlüsse von Abgeordneten Tendenzorganisationen. Dementsprechend können ihre Mitglieder voneinander ein gewisses Maß an „Fraktionsdisziplin“ einfordern. Ein „Fraktionszwang“ ist hingegen unzulässig.

§ 5.8 Recht auf Demokratie

Das sogenannte „Recht auf Demokratie“ (oder auch „Anspruch auf Demokratie“) kann in einer Verfassungsbeschwerde und damit von „jedermann“ über Art. 38 I 1 GG geltend gemacht werden. Über Art. 38 I 1 GG können Zustimmungsgesetze zur Änderung des Primärrechts, ein Rechtsaktzur Durchführung von Unionsrecht oder die Unterlassung eines Einschreitens gegen Akte der EU aufgrund der Integrationsverantwortung, wenn kein Durchführungsrechtsakt vorliegt, Gegenstand der Verfassungsbeschwerde werden.

Um die Dimensionen des Rechts zu verstehen, soll zuerst kurz die Herleitung und der politische Kontext skizziert werden, bevor sich der Ausgestaltung und der Kritik zugewandt wird. Das Recht auf Demokratie gehört sicherlich zu den meist diskutierten Materien im Bereich Staatsorganisationsrecht/Europarecht.

Herleitung des Rechts seit Maastricht

Zum ersten Mal wurde das Recht auf Demokratie aus Art. 38 I 1 GG im sogenannten Maastricht-Urteil vom BVerfG hergeleitet:

„Das durch Art. 38 GG gewährleistete Recht, durch die Wahl an der Legitimation von Staatsgewalt teilzunehmen und auf deren Ausübung Einfluß zu gewinnen, schließt es im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, dieses Recht durch Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, daß das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird“.

Das Maastricht-Urteil ist im Kontext des europäischen Integrationsprozesses ergangen. Seitdem hat sich das Recht auf Demokratie als ein zentrales Instrument herausgebildet, welches vom BVerfG in beinahe jedem relevanten Urteil der europäischen Integration in Stellung gebracht und weiterentwickelt wurde (beispielsweise in den Urteilen zum Lissabon-Vertrag, zu den Griechenland–Hilfen, zum OMT–Programm und zum PSPP).

Ausgestaltung durch das BVerfG

Das Recht auf Demokratie aus Art. 38 I 1 GG kann in drei unterschiedliche Ausprägungen geltend gemacht werden: über die Kompetenzentleerungsrüge, über die Verdrängungsrüge (auch Legitimationsteilhaberecht genannt) und über die formelle Übertragungsrüge.

Kompetenzentleerungsrüge

Zuvorderst wird aus Art. 38 I 1 GG eine Kompetenzentleerungsrüge hergeleitet. Die ersten Grundsteine dafür wurden bereits im Maastricht-Urteil gelegt: Dem Einzelnen stehe kraft des Wahlrechts ein Anspruch darauf zu, dass dem Deutschen Bundestag im Prozess der europäischen Integration Befugnisse substanziellen Gewichts verbleiben. Daran anknüpfend heißt es im Lissabon-Urteil: „Der Wahlakt verlöre seinen Sinn, wenn das gewählte Staatsorgan nicht über ein hinreichendes Maß an Aufgaben und Befugnissen verfügte, in denen die legitimierte Handlungsmacht wirken kann“.

Daraus lässt sich natürlich nicht ableiten, dass keinerlei (weitere) Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Union und eine damit einhergehende Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages zulässig wären. Laut BVerfG ist eine Entleerung dann anzunehmen, wenn der durch Art. 79 III i.V.m. Art. 20 I, II GG für unantastbar erklärte Gehalt des demokratischen Prinzips verletzt wird.

Konkret bedeutet das, dass dem Bundestag die substanziellen innerstaatlichen Gestaltungsmöglichkeiten für zentrale Regelungs- und Lebensbereiche zustehen muss.

Das beinhaltet:

1. das materielle und formelle Strafrecht,

2. das Gewaltmonopol, polizeilich nach innen und militärisch nach außen,

3. die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen,

4. kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen (etwa im Familienrecht, über das Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen Gemeinschaften) sowie

5. fiskalische Grundentscheidungen über Einnahmen und sozialpolitisch motivierte Ausgaben der öffentlichen Hand.

Bisher ist der Hauptanwendungsbereich der Rechtsprechung um Art. 38 I 1 GG die Haushaltsgesetzgebung (Punkt 5).

Verdrängungsrüge

Daneben steht die Frage nach der Entleerung des Wahlakts nicht mehr im Zentrum, wenn das BVerfG ein Legitimationsteilhaberecht formuliert. Über die Verfassungsbeschwerde kann jede:r Bürger:in über Art. 38 I 1 GG rügen, dass das ihm:ihr zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung (Art. 38 I 1, Art. 20 I und II GG) verletzt worden sei. Das ist dann möglich, wenn die Rechte des Bundestags im grundgesetzlichen Organgefüge wesentlich geschmälert wurden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht eingetreten ist. Denn der Bundestagstag ist das Verfassungsorgan, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande kommt. Art. 38 I 1 GG ist in diesem Sinne als „prozessualer Hebel“ zur Geltendmachung dieser Rechte zu verstehen.

Das Legitimationsteilhaberecht wird auch als Verdrängungsrüge bezeichnet. Es wird nämlich geltend gemacht, dass eine Maßnahme deswegen nicht ausreichend demokratisch legitimiert ist, weil das Volk als Souverän aus dem Legitimationszusammenhang verdrängt wurde. Anders als bei der Entleerungsrüge ist der Ansatzpunkt nicht mehr der Wahlakt als solcher, sondern der Legitimationszusammenhang, der bei jedem Akt der öffentlichen Gewalt bestehen muss.

Formelle Übertragungsrüge

Im Beschluss vom 13.2.2020 begründete das BVerfG eine weitere Ausprägung des Art. 38 I 1 GG: Das Grundrecht auf Demokratie erstrecke sich auch auf die Einhaltung von formellen Voraussetzungen, die sich aus Art. 23 I 2, Art. 79 II GG ergeben. Demnach seien Zustimmungsgesetze zur völkerrechtlichen Verträgen, die unter Verstoß von Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 II ergangen sind, gleichzeitig ein Verstoß gegen Art. 38 I 1, 20 I und II i.V.m. Art. 79 III GG.

Im vorliegenden Fall hätte der Bundestag über das strittige Zustimmungsgesetz mit qualifizierter Mehrheit abstimmen müssen, anwesend waren allerdings nur 35 Abgeordnete. In der Rechtsanwendung subjektiviert das BVerfG somit formelle Voraussetzungen des Gesetzgebungsprozesses in Hinblick auf Art. 38 I 1 GG und schafft damit eine formelle Übertragungsrüge. Inwieweit sich diese Ausprägung aus Art. 38 I 1 GG etablieren wird, bleibt abzuwarten. Äußerst kritisch sahen die Entscheidung zumindest 3 von 8 der beteiligten Richter:innen, die sich dem Urteil nicht anschlossen. Demnach sei die formelle Übertragungsrüge zu weitreichend, da in dieser Konstellationen keine „Verletzung der Substanz des Wahlrechts, verstanden als den in der Würde des Menschen wurzelnden Kern des Demokratieprinzips“ zu erkennen sei.

Kritik am Recht auf Demokratie

Im Maastricht-Urteil wurde die mögliche Rechtsverletzung noch direkt über Art. 38 I 1 GG und einer möglichen Entleerung des Wahlrechts begründet (Kompetenzentleerungsrüge). Betrachtet man den Wortlaut von Art. 38 I 1 GG anschaut („Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.“), ergibt sich selbst die Kompetenzentleerungsrüge nicht unmittelbar aus Art. 38 I 1 GG. Trotzdem wird dieser Teil des Rechts auf Demokratie weitestgehend anerkannt.

Die Weiterentwicklung des Rechts auf Demokratie und Begründung des Legitimationsteilhaberechts ist allerdings äußerst umstritten. Dabei ist ein häufig erwähntes Argument, dass die Voraussetzung einer subjektiven Beschwer innerhalb der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde durch die Subjektivierung des Rechts auf Demokratie abgeschafft wurde. So konnte über Art. 38 I 1 GG gegen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon Verfassungsbeschwerde eingereicht werden. Für die Beschwerdebefugnis reichte aus, dass „mit ihnen auf der Grundlage von Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG eine Verletzung des Demokratieprinzips, ein Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland und eine Verletzung des Sozialstaatsprinzips gerügt wird“.

Neben der Kritik an der verfahrensrechtlichen Subjektivierung des Art. 38 I 1 GG (teilweise wird von einer „Einladung“ zur Verfassungsbeschwerde, teilweise von einer Popularklage(befugnis)gesprochen), wird das Recht auf Legitimationsteilhabe auch der Sache nach hinterfragt. Durch die Konstruktion wird ein generelles „Grundrecht auf Legitimationsteilhabe“ begründet, das sich nicht nur auf Sachverhalte der europäischen Integration begrenzen lasse. Gleichzeitig weite die Rechtsprechung Art. 38 GG zu sehr aus. Durch die Subjektivierung von objektiven Verfassungsprinzipien werden die vom BVerfG hergeleiteten Kontrollmöglichkeiten der europäischen Integration auch in der Verfassungsbeschwerde überprüfbar. Darüber hinaus bleibt vom BVerfG weitgehend unterbeleuchtet, inwiefern die demokratische Legitimation auf europäischer Ebene auf anderen Wegen vollzogen wird, als auf nationaler Ebene (Stichwort: duale Legitimation).

Die gleichen Argumente können der formellen Übertragungsrüge entgegengehalten werden. Über die erneute Erweiterung des BVerfG werde die allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle weiter gefasst, das Recht auf Demokratie werde im Ergebnis noch konturenloser.

Aufbau in der Prüfung

Das Recht auf Demokratie gehört noch nicht zum Standardstoff des Öffentlichen Rechts, wird aber durch die Weiterentwicklung des BVerfG immer relevanter. Daher sollten Studierende zumindest grundsätzlich mit der Prüfung des Rechts auf Demokratie aus Art. 38 I 1 GG vertraut sein. Dabei gestaltet sich der Aufbau der Verfassungsbeschwerde wie folgt:

A. Zulässigkeit

I. Zuständigkeit des BVerfG: Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG

II. Beschwerdefähigkeit: Recht auf Demokratie aus Art. 38 I 1 GG steht offen für alle natürlichen Bürger:innen als Wahlberechtigte

III. Beschwerdegegenstand: Zustimmungsgesetze zur Änderung des Primärrechts; ein Rechtsakt zur Durchführung von Unionsrechts oder die Unterlassung eines Einschreitens gegen Integrationsverantwortung der EU, wenn kein Durchführungsrechtsakt vorliegt

IV. Beschwerdebefugnis:

1. Möglichkeit der Grundrechtsverletzung: Zuerst muss Art. 38 I 1 GG hergeleitet, die jeweilige Ausrichtung konkretisiert (Entleerungsrüge/ Verdrängungsrüge/ formelle Übertragungsrüge) und dann die Möglichkeit der Rechtsverletzung dargestellt werden.

2. Selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen:

• Jede wahlberechtigte Person ist selbst betroffen.

• Sowohl die Gegenwärtigkeit, wie auch die Unmittelbarkeit nimmt das BVerfG in der Regel unproblematisch an.

Das BVerfG lässt die Verfassungsbeschwerde über Art. 38 I 1 GG auch ohne spezifische Grundrechtsbetroffenheit zu. Selbst vorbeugend, also vor Inkrafttreten eines Gesetzes, wird die Betroffenheit bejaht. Die Gegenwärtigkeit ergibt sich in der Regel aus der fehlenden Einflussmöglichkeit des:der Bürger:in. Die Unmittelbarkeit wird auch dann bejaht, wenn der Beschwerdeakt selbst noch nicht in Kraft getreten ist. Das BVerfG prüft an dieser Stelle großzügig. So wird im OMT–Verfahren die Betroffenheit bejaht, obwohl der Grundsatzbeschluss über das OMT–Verfahren nicht umgesetzt wurde.

V. Rechtswegerschöpfung und Subsidiarität: Es besteht kein anderer Rechtsweg; Grundsatz der Subsidiarität wird großzügig ausgelegt

VI. Form und Frist des Antrags: §§ 23 I, 92, 93 BVerfGG

Innerhalb der Begründetheit kann das Recht auf Demokratie als Freiheitsrecht geprüft werden. Der Schutzbereich richtet sich danach, welche Ausrichtung des Rechts auf Demokratie vorliegt (Entleerungsrüge/Verdrängungsrüge/formelle Übertragungsrüge).

Weiterführende Studienliteratur

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Durch die Ausgestaltung des BVerfG wird Art. 38 I 1 GG zum politischen Teilhaberecht. Das Recht auf Demokratie kann über die Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden.

• Das Recht auf Demokratie aus Art. 38 I 1 GG kann in drei unterschiedliche Ausprägungengeltend gemacht werden: über die Kompetenzentleerungsrüge, über die Verdrängungsrüge (auch Legitimationsteilhaberecht genannt) und über die formelle Übertragungsrüge. Dabei ist die Herleitung des Anspruchs auf Demokratie besonders umstritten.